|
|
|
|
|
|
| Printable version (PDF) | ||
3.1 Duurzame ontwikkeling in de beleidsnota's 1998-2002
3.1.1 Methodologie
3.1.1.1 Vraagstelling
Deel 1 gaf toelichting bij de keuze en betekenis van vijf beginselen van duurzame ontwikkeling. Is er vooruitgang in de verspreiding van die beginselen in federale beleidsnota's? Dit hoofdstuk evalueert de verspreiding ervan in de verschillende domeinen van het federale beleid tussen 1998 en 2002.
3.1.1.2 Context
Duurzame ontwikkeling heeft de voorbije jaren een paar belangrijke impulsen gekregen. In punt 24.a van het vn-document Programme for the Further Implementation of Agenda 21 van juni 1997 verbinden staten zich ertoe om een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling op te stellen. De wet betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling van 1997 is ter zake voor België een belangrijke stap vooruit geweest. Het eerste Federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling reikte de beleidsmakers in 1999 een reeks denkbeelden aan. Die waren nuttig om het verdere beleid op te baseren. Met het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 vervulde België Europees en zelfs mondiaal een pioniersrol op het vlak van strategieën voor duurzame ontwikkeling.
Ook in ruimere kringen vindt duurzame ontwikkeling weerklank. De inleiding van het federale Regeerakkoord van 1999 vernoemt het als een van de vier krijtlijnen om het beleid op te oriënteren. In die zin krijgt duurzame ontwikkeling een status als richtinggevend voor het hele beleid. Het hoofdstuk Mobiliteit en duurzame ontwikkeling van het Regeerakkoord verengt het begrip echter tot het leefmilieu en daarmee gerelateerde problemen. Daarom is het nuttig om met een duidelijk idee van wat duurzame ontwikkeling is, op een systematische manier te bekijken welke vooruitgang er is (zie deel 1).
3.1.1.3 Bronnen
Het federale beleid is zo omvangrijk dat het niet eenvoudig is om er een overzichtelijk beeld van te krijgen. Daarom werd gekozen om gebruik te maken van de jaarlijkse federale beleidsnota's die de regeringsleden bij de opmaak van de begroting indienen. De evaluatie betreft de nota's voor de begrotingsjaren 1998 tot en met 2002.
Wat zijn die nota's precies? Jaarlijks, in het najaar, maken de leden van de federale regering een beleidsnota over aan de Kamer. Ze begeleidt de cijfermatige begrotingsvoorstellen en geeft een overzicht van wat het regeringslid wil doen in het volgende begrotingsjaar. Soms bevat ze ook een terugblik op wat in gang gezet werd. De Kamer bespreekt de beleidsnota's.
Tabel 3.1 - Overzicht van de beleidsnota's voor de begrotingsjaren 1998-2002In principe is er één nota per departement, maar hun aantal neemt toe en hun indeling varieert (zie tabel 3.1). Soms zijn verschillende onderwerpen of overheidsdiensten onder één titel opgenomen terwijl ze elders gesplitst werden. Er zijn ook nieuwe onderwerpen of diensten, zoals Grootstedenbeleid sinds 2001. Andere krijgen een totaal nieuwe inhoud, bijvoorbeeld vanwege de politiehervorming.
De jaartallen van de beleidsnota's kunnen verwarring wekken omdat de regeringsleden ze opstellen in de herfst vóór het jaar waar ze over gaan. Om die verwarring te vermijden verwijst deze tekst steeds naar het begrotingsjaar. De nota opgesteld in 2001 refereert naar 2002, het jaar van haar uitvoering.
Deze documenten bevatten concretere voorstellen dan bijvoorbeeld een regeringsverklaring. Ze zijn publiek, wat van belang is voor de controleerbaarheid van de analyse1. Samen behandelen ze het hele spectrum van het federale regeringsbeleid. Dat duidt tegelijk op een beperking van de methodologische keuze om de beleidsnota's als bronnen te gebruiken. De regering is immers maar één van de actoren in het beleidsproces. Onder andere het Parlement, de overheidsdiensten en -instellingen spelen ook een rol. Een ander nadeel is hun juridisch niet-bindende inhoud. Toch zijn de beleidsnota's een bron die voldoende beheersbaar, systematisch - jaarlijks en per departement - en rijk aan informatie is, om er interessante lessen uit te trekken.
3.1.1.4 Methode
De nota's werden grondig gelezen, op zoek naar de elementen die kunnen passen in de vijf beginselen die in deel 1 gepresenteerd werden. Het was niet de bedoeling te zoeken naar letterlijke verwijzingen naar deze criteria. Voorbeelden van elementen die verwijzen naar het beginsel van dubbele billijkheid zijn: preventie, gebruik van vooruitzichten en scenario's, van meerjarenplannen en doelstellingen op lange termijn. Zulke elementen zijn niet noodzakelijk de toepassing van de gekozen vijf beginselen van duurzame ontwikkeling. Een dienst die bijvoorbeeld toekomstscenario's onderzoekt, past zijn activiteiten niet noodzakelijk in een dubbele billijkheid. Hij zet wel een stap in de goede richting om zo'n visie te ontwikkelen. Een overzicht van zulke elementen diende als basis voor de evaluatie die nu volgt.
Het is niet zinvol om verschillende overheidsdiensten met elkaar te vergelijken. Door hun opdrachten is duurzame ontwikkeling voor sommige meer relevant en voor andere minder. Het is ook belangrijk om in het achterhoofd te houden dat een analyse van deze beleidsdocumenten niet hetzelfde is als de analyse van het beleid zelf.
3.1.1.5 Invloeden die los staan van duurzame ontwikkeling
Bij het lezen van de beleidsnota's valt op dat de actualiteit van het moment van hun opmaak een belangrijke impact heeft. Zo blijkt dat ze voor de verkiezingen meer terugblikken naar wat in de aflopende legislatuur gerealiseerd werd. Na de verkiezingen van 13 juni 1999 vermelden de nota's veel intenties en plannen. Naarmate het Belgische eu-voorzitterschap (juli tot december 2001) naderde, kregen ze meer aandacht voor de eu-context. Gebeurtenissen zoals de dioxinecrisis laten uiteraard ook hun sporen na.
3.1.2 Evaluatie volgens de gekozen vijf beginselen van duurzame ontwikkeling
3.1.2.1 Verantwoordelijkheid
Er is tussen 1998 en 2002 een trend waarbij de beleidsnota's problemen meer in een ruimere geografische context plaatsen. Dat kan een stap in de goede richting zijn. Het is evenwel onvoldoende om te stellen dat ze de opties van het federale beleid plaatsen in de uitdagingen van een duurzame ontwikkeling voor de hele planeet. Ze passen het beginsel van verschillende maar gedeelde verantwoordelijkheden zelden toe.
De voornaamste trend is dat een aantal diensten een eu-dimensie aan de beleidsnota's toevoegen. Op sommige domeinen is dat een gevolg van de voortschrijdende Europese integratie en samenwerking, bijvoorbeeld bij Justitie. Voor andere diensten is dat waarschijnlijk een gevolg van het Belgische eu-voorzitterschap. Er zijn uiteraard ook diensten die al in 1998 hun activiteiten in een Europese context plaatsten en dat blijven doen, bijvoorbeeld Landbouw.
Een aantal diensten hebben duidelijk meer aandacht voor de werkzaamheden van andere internationale organen zoals de vn, bijvoorbeeld Ontwikkelingssamenwerking. De beleidsnota's van Economische zaken leggen daarbij de link naar de mondialisering van de economie. Er zijn ook diensten die al in het eerste beschouwde jaar (1998) een sterk verband legden met de internationale context en dat blijven doen, bijvoorbeeld Volksgezondheid.
In de beleidsnota's ontbreekt het inzicht dat veel beleidshandelingen in België en Europa een weerslag hebben op de Noord-Zuidverhoudingen. Een tegenvoorbeeld, waar het besef van verschillende maar gedeelde verantwoordelijkheid wel uit blijkt, is het investerings- en garantiefonds voor eerlijke handel dat aan bod komt in de nota's Ontwikkelingssamenwerking 2001 (blz. 4) en 2002 (blz. 5). Het legt het verband tussen koopgedrag van de Belgen en een duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden.
3.1.2.2 Dubbele billijkheid
Denken op langere termijn is duidelijk een zwak punt van de beleidsnota's. Hier en daar verwijst er één naar toekomstige generaties, maar dat blijft erg vaag. In sommige gevallen zijn er sporen van toekomstgericht denken als het gaat over risicopreventie, bijvoorbeeld inzake voedselveiligheid. In andere gevallen heeft een dienst een meerjarenplan, meestal op vier of vijf jaar. Het is opvallend dat de beleidnota's geen expliciet verband leggen met oriëntaties van die meerjarenplannen. Soms loopt een nieuw meerjarenplan vooraleer het vorige is volbracht. Zo waren er in de vijf onderzochte jaren drie verschillende meerjarenplannen voor Defensie, waarvan het laatste wel een looptijd van 15 jaar heeft.
Er zijn slechts enkele diensten die hun beleidsnota staven met vooruitzichten, bijvoorbeeld Arbeid en tewerkstelling of Pensioenen. Een vooruitzicht op langere termijn is echter geen garantie dat de betrokken nota ook een visie op dubbele billijkheid ontwikkelt. Vooruitzichten kunnen ook dienen om de kosten voor het volgende jaar in te schatten. Er is geen tendens waar te nemen die wijst op beterschap. Een lichtpuntje is dat de nota Verkeer en infrastructuur voor 2002 ook vooruitzichten vermeldt voor 2010 inzake vervoermiddelen. Het valt af te wachten of dat eenmalig is of niet.
3.1.2.3 Integratie van componenten
Er zijn verscheidene interpretaties van integratie. Het kan gaan over de integratie van de milieudimensie in alle geledingen van het beleid, bijvoorbeeld via milieuzorg. Een ruimere interpretatie plaatst de drie componenten van duurzame ontwikkeling op gelijke voet. Het kan ook gaan over de samenwerking tussen overheidsdiensten (binnen en tussen beleidsniveaus) om concrete problemen aan te pakken.
De integratie van de milieudimensie in alle geledingen van het beleid verloopt moeizaam. Bij een aantal onderwerpen waar verbanden met het leefmilieu evident lijken, bijvoorbeeld de Regie der Gebouwen, komt het niet aan bod. Toch wint de bezorgdheid voor een beter leefmilieu hier en daar terrein, bijvoorbeeld bij Ontwikkelingssamenwerking en Verkeer. Voor sommige diensten ligt het verband met het leefmilieu niet voor de hand. Toch maakt bijvoorbeeld de nota Justitie 2002 melding van de inspanningen inzake milieuzorg in het departement.
Integratie in de betekenis waarbij de economische, ecologische en sociale pijler op gelijke voet staan, vindt gemakkelijker ingang in diensten met sociale en ecologische kerntaken. De beleidsnota's over overheidsbedrijven en -participaties, telecommunicatie en middenstand schenken bijvoorbeeld weinig of geen aandacht aan sociale of ecologische gevolgen van hun activiteiten. De nota's voor Economische zaken hebben wel meer oog voor integratie van de drie pijlers, zelfs expliciet in de context van duurzame ontwikkeling. De nota voor 2001 (blz. 19) kondigt het volgende aan: "[...] de bevordering en de coördinatie van de consumentenbelangen [zullen] zo ruim mogelijk worden uitgebreid, met name wat betreft de effecten op het milieu of de ethische gevolgen van bepaalde consumptiedaden, de duurzame ontwikkeling, [...]".
Integratie volgens de derde interpretatie is goed ingebed in de courante beleidspraktijk. Er zijn structuren voorhanden die samenwerking mogelijk moeten maken, zoals samenwerkingsakkoorden, interministeriële conferenties en interdepartementale commissies. De Interdepartementale Commissie Duurzame Ontwikkeling (icdo) komt alléén ter sprake in de beleidsnota Duurzame ontwikkeling voor 2002 (blz. 4).
3.1.2.4 Voorzorg
De erkenning van wetenschappelijke onzekerheden en de toepassing van het voorzorgsbeginsel komen nagenoeg niet aan bod in de beleidsnota's. Een uitzondering is de dienst Leefmilieu. Die spreekt wel over risicobeheer en -evaluatie. Het onderzoek naar mogelijke risico's hangt samen met het toekomstgerichte denken, dat evenmin ingeburgerd is. Meestal is preventie een reactie op dingen die in het verleden misliepen, bijvoorbeeld inzake racisme bij Defensie.
Geregeld geeft een nota blijk van erkenning van onzekerheden wanneer ze melding maakt van een onderzoek of een evaluatie. Daarnaast zijn er twee trends. Enerzijds veroorzaakt de voortschrijdende informatisering een toegenomen aandacht voor databeheer en indicatoren, bijvoorbeeld bij Economische zaken. Anderzijds is er een zwakke tendens om de eigen werking meer te evalueren. De nota Verkeer en infrastructuur evalueert elk jaar een ander deel van de eigen werking.
Een voorbeeld van een beleid dat bedoeld is om risico's het hoofd te bieden is de oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (favv). Het voorziet zowel in routinecontroles als in een crisisscenario. De oprichting ervan illustreert weliswaar dat risico's pas erkend worden nadat ze reëel zijn gebleken.
3.1.2.5 Participatie
Participatie is goed ingeburgerd in de Belgische beleidspraktijk. Ze vindt plaats via permanente structuren of ad hoc. Er blijkt geen specifieke tendens ter zake. Uit de beleidsnota's blijkt niet waarom soms een aanpak ad hoc de voorkeur geniet boven een structurele aanpak of omgekeerd. Het is meestal niet duidelijk wie geconsulteerd wordt en op welke basis. Inzake verantwoordelijk bestuur neemt de aandacht voor administratieve vereenvoudiging toe.
Participatie betekent niet alleen dat maatschappelijke groepen hun stem kunnen laten horen en een inbreng hebben in het beleid, maar ook dat ze verantwoordelijkheden nemen. De onderzoeksmethode laat niet toe om daarover iets te zeggen. Nochtans spelen bijvoorbeeld consumenten een belangrijke rol door het gebruik van keurmerken en door hun consumptiegedrag.
3.1.3 De invloed van het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling
In het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 staan een aantal maatregelen die betrekking hebben op de inhoud van de jaarlijkse beleidsnota's. Een doel van voorliggend federaal rapport is te waken over de uitvoering van het plan. Daarom gaat dit onderdeel kort na of die maatregelen weerklank hebben.
In het plan (§ 632 en 640) staat dat indicatoren voor duurzame ontwikkeling in de beleidsnota's moeten opgenomen zijn. De beleidsnota's voor 2001 en 2002 doen niet meer beroep op indicatoren van duurzame ontwikkeling dan voorheen. Paragraaf 768 beveelt aan dat elke beleidsnota een onderdeel Duurzame ontwikkeling zou bevatten. Er zijn enkele beleidsnota's waarin zo'n onderdeel aanwezig is. Meestal gaat het dan wel over diensten waar al sprake was van duurzame ontwikkeling voor de regering in 2000 het plan goedkeurde. Daarnaast zou dat onderdeel twee nieuwe maatregelen voor duurzame ontwikkeling moeten voorstellen (§ 769). Alleen de beleidsnota's 2002 voor Energie en duurzame ontwikkeling en voor Verkeer en infrastructuur maken melding van deze twee maatregelen.
Sommige beleidsnota's vermelden het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 wel om bepaalde keuzes te motiveren. Voor begrotingsjaar 2001 zijn er drie die het plan minstens één keer expliciet vermelden: Sociale zaken, volksgezondheid en leefmilieu (blz. 91), Verkeer en infrastructuur (blz. 8) en Middenstand en landbouw (blz. 10). Voor 2002 zijn er dat vijf: Energie en duurzame ontwikkeling (blz. 3), Justitie (blz. 11), Maatschappelijke integratie en sociale economie (blz. 19), Verkeer en infrastructuur (blz. 23) en Volksgezondheid en leefmilieu (blz. 65).
De goedkeuring van het plan heeft binnen de regering geen kentering veroorzaakt in de verspreiding van de beginselen van duurzame ontwikkeling die het voorstaat. Toch is er een duidelijke invloed van merkbaar in het taalgebruik en de inhoud van sommige beleidsnota's.
3.1.4 Besluit
De beleidsnota's zijn belangrijke documenten voor de evaluatie van het beleid inzake duurzame ontwikkeling. Om die rol in de toekomst beter te kunnen vervullen zouden de politici in de beleidsnota's hun keuzes meer in een context van duurzame ontwikkeling moeten duiden.
Twee beginselen zijn zo goed als afwezig in de beleidsnota's: voorzorg en dubbele billijkheid. Er zijn elementen aanwezig die een invulling kunnen zijn van de overige drie beginselen van duurzame ontwikkeling. Daarin is een bescheiden vooruitgang waarneembaar tussen 1998 en 2002.
De beleidsnota's verwijzen alsmaar meer naar de internationale context. In de meeste ontbreekt evenwel een Noord-Zuiddimensie. De integratie van componenten gaat vooruit waar het erom gaat milieubekommernissen te integreren in het beleid. Er zijn echter nog overheidsdiensten waar daar helemaal geen sprake van is. Participatie van betrokken maatschappelijke groepen is een gangbare praktijk. Uit de beleidsnota's valt evenwel niet op te maken waarom en in welke gevallen bepaalde maatschappelijke groepen al dan niet gehoord worden.
1De nota's zijn beschikbaar bij de dienst Algemene zaken van de Kamer en gedeeltelijk ook op de website van de Kamer: www.dekamer.be. Hun referentienummers beginnen per jaar met dezelfde cijfers. Voor 1998 is dat 1249, voor 1999: 1782, voor 2000: 0198, voor 2001: 0905 en voor 2002: 1448. Kamerdocumenten dragen ook een nummer per legislatuur (hier 49 en 50).
|
|
|
|
|
Bureau fédéral du Plan - Federaal Planbureau [ http://www.plan.be ] - Please send your comments or remarks to webmaster@plan.be |