5.2 Vision à long terme

Le premier Rapport constatait que la prise de décision restait caractérisée par un manque de vision à long terme. Il en découlait une insuffisance d'objectifs intermédiaires visant à infléchir les tendances lourdes non soutenables de notre mode de développement actuel. Même lorsque de tels objectifs existaient, un manque de moyens affectés à leur réalisation était constaté. Ce Rapport mettait pourtant en lumière le fait que le processus de transition vers un développement durable exige l'adoption d'objectifs intermédiaires réalistes, inscrits dans une perspective à long terme clairement définie et accompagnés des moyens nécessaires à leur réalisation. Le Rapport identifiait aussi un manque de culture prospective qui empêche la Belgique de penser son avenir à long terme.

Un travail de traduction des objectifs ultimes d'un développement durable en objectifs intermédiaires ou en objectifs stratégiques a-t-il été entrepris afin de baliser graduellement le sentier de développement menant à ces objectifs ultimes ? La concordance entre les objectifs arrêtés, les mesures devant les concrétiser et les moyens alloués a-t-elle été améliorée ? Des efforts ont-ils été entrepris pour combler le manque de culture prospective et pour favoriser l'apprentissage de la décision à long terme ?

5.2.1 Recensement des objectifs ultimes et traduction en objectifs intermédiaires

Un premier exercice de traduction d'objectifs ultimes d'un développement durable en objectifs stratégiques a été opéré dans le premier Plan fédéral de développement durable et ce pour l'ensemble des thèmes abordés. Il s'agit d'un réel progrès par rapport à la conclusion du premier Rapport selon laquelle "peu d'objectifs chiffrés à l'échéance d'une décennie [...] qui représentent une étape "intermédiaire" dans les efforts plus ambitieux à réaliser à très long terme, ont été adoptés jusqu'ici".

Une série d'actions pour poursuivre cet exercice est aussi précisée dans le Plan, sous forme de lignes directrices:

établissement1 par chaque département d'un inventaire des objectifs ultimes en matière de développement durable auxquels la Belgique a souscrit et un état des lieux de la mise en œuvre de ces engagements;

poursuite par les départements d'une traduction accélérée de ces objectifs ultimes en objectifs intermédiaires, notamment par l'intégration de propositions relatives à l'adoption de tels objectifs dans les rapports annuels des membres de la cidd;

accompagnement de cette traduction par les institutions scientifiques grâce à la promotion de travaux pluridisciplinaires pertinents;

consultation des organes de concertation sur ces objectifs, de manière à avoir un consensus sociétal suffisamment large;

réalisation par la cidd, dans les six mois qui suivent l'adoption du Plan, d'un tableau synoptique précisant le partage des responsabilités entre les différents départements pour les actions prévues.

Par rapport à ces engagements du Plan, les rapports de la cidd et des départements pour l'année 2001 ne contiennent ni inventaire des engagements auxquels la Belgique a souscrit, ni état des lieux en ce qui concerne leur mise en œuvre, pas plus que de proposition de traduction d'objectifs ultimes en objectifs intermédiaires. Il n'y est pas non plus fait mention de développement de travaux pluridisciplinaires pour la définition d'objectifs intermédiaires. Aucune consultation des organes de concertation n'y est mentionnée en ce qui concerne des objectifs intermédiaires. Cependant, le travail devant mener à la réalisation du tableau synoptique prévu est en cours de réalisation dans les départements2.

Exception faite des objectifs stratégiques définis dans le premier Plan, l'analyse des objectifs des politiques menées montre que la mise en perspective des politiques menées selon les objectifs à long terme d'un développement durable est souvent absente. En outre, la présentation des indicateurs dans la partie 2, qui rappelle les objectifs relatifs aux indicateurs présentés, montre que des objectifs quantitatifs à atteindre dans un délai déterminé sont rares.

5.2.2 Adéquation entre objectifs et moyens

Le premier Rapport avait fait le constat d'un manque de moyens suffisants pour atteindre les objectifs annoncés. Le Plan contient une ligne directrice pour améliorer la concordance entre les objectifs, les mesures devant les concrétiser et les moyens alloués.

Le premier Rapport précisait aussi que le manque de moyen pouvait s'expliquer par le fait que le gouvernement précédent avait eu à travailler en respectant des marges budgétaires étroites et par le tâtonnement des années de réorganisation administrative qui suivirent les réformes institutionnelles de 1993. Le contexte fut différent pour le gouvernement issu des élections de juin 1999, en raison de l'existence d'un contexte budgétaire moins restrictif pour les années 2000 et 2001 et de l'évolution des mécanismes de concertation entre les niveaux fédéral et fédérés.

L'étude des moyens alloués pour les politiques de développement durable, qu'ils soient nouveaux ou proviennent de réallocations, permettrait de compléter l'évaluation de la façon dont s'est exercée la responsabilité politique des ministres et secrétaires d'État par l'analyse de l'adéquation entre les mesures annoncées et les moyens libérés. Elle contribuerait ainsi à l'évaluation de la responsabilité des départements à l'aune des moyens dont ils ont disposé pour mettre en œuvre les mesures déterminées par le gouvernement dans le Plan.

Le Plan, lors de son approbation par le Conseil de ministres, était accompagné d'une annexe portant sur l'identification des besoins budgétaires et en ressources humaines liés au projet de Plan, qui chiffrait le coût budgétaire du Plan à 9,9 millions3 d'eur (outre les 0,7% du pnb pour l'aide publique au développement). Cette annexe n'a qu'une "valeur indicative et [doit] donc être complétée chaque année à l'occasion de l'élaboration du budget". Ce ne fut pas le cas jusqu'à présent et cet outil n'a donc pas encore pu être pris en compte lors des travaux budgétaires.

Un autre outil mentionné plus haut, le tableau synoptique, n'a pas pu être basé sur les informations contenues dans les fiches produites par les départements concernant les moyens humains et budgétaires, cette partie des fiches n'étant, en règle générale, pas complétée. Ce tableau ne fait donc pas mention des moyens, qu'ils soient neufs ou réalloués, à mettre en œuvre pour concrétiser les mesures du Plan.

En ce qui concerne les moyens nouveaux alloués depuis l'adoption du Plan, les réponses des départements montrent que seuls le secrétariat4 de la cidd et le ministère de l'Économie5 déclarent avoir reçu des moyens supplémentaires. Les départements de l'Agriculture et des Classes moyennes, de l'Emploi et du travail, de la Santé publique et de l'Environnement, des Finances, de la Défense, de la Fonction publique, de la Chancellerie et des services généraux et de la Justice, ainsi que les sstc, déclarent ne pas avoir reçu de moyens supplémentaires pour la mise en œuvre du Plan6.

Quant aux moyens existants, en l'absence de sources d'information adéquates, il n'a pas été possible de mettre en évidence une volonté de réorientation de ceux-ci lors de l'évaluation des politiques.

5.2.3 Apprentissage de la décision à long terme

Le premier Rapport constatait l'absence d'une "culture de la prospective" en Belgique.

Ainsi que le montre l'analyse menée dans la partie 3, l'absence de vision à long terme est l'un des points faibles des notes de politique générale. Quelques références y sont faites aux générations futures, mais elles restent fort vagues. Leur lecture montre l'impact prédominant des enjeux politiques à court terme souvent dictés par l'actualité. Il apparaît ainsi qu'avant les élections, les notes portent davantage sur ce qui a été réalisé au cours de la législature qui se termine. Après les élections du 13 juin 1999, les notes communiquaient un grand nombre d'intentions et de projets. A mesure qu'approchait la présidence de l'Union européenne (ue) par la Belgique (2e semestre 2001), elles accordaient de plus en plus d'attention au contexte européen. Des événements ponctuels, tels que la crise de la dioxine, ont aussi eu une influence sur le contenu des notes de politique générale.

Un point positif réside cependant dans le fait que la note de politique générale du ministère des Transports pour 2002 mentionne des prévisions à l'horizon 2010 en ce qui concerne l'usage des moyens de transport, ce qui pourrait devenir une nouvelle rubrique récurrente. D'autres départements, comme par exemple le ministère de l'Emploi et du travail et celui des Pensions, appuient leur note de politique générale sur des projections à long terme.

Au-delà de ces recours importants à des projections dans un secteur ou une compétence spécifique, il n'y a pas d'amélioration observable dans les notes de politique générale quant à la présence d'un cadre prospectif intégré où inscrire les politiques de développement durable et leur interdépendance.

Le besoin de renforcer la dimension prospective dans la préparation des politiques est pris en compte dans le Plan qui prévoit la tenue d'un débat parlementaire annuel sur la prospective en matière de développement durable. Le premier de ces débats7 fut essentiellement consacré à établir un état des lieux de la politique fédérale en matière de développement durable et à dégager des pistes pour améliorer le rôle des différents acteurs de la loi du 5 mai 1997. Il n'y a donc pas eu de débat sur des travaux de prospective concernant différents aspects du développement durable en Belgique et au niveau international, comme prévu par le Plan. Les objectifs d'un tel débat, qui sont de mettre en lumière le besoin d'outils prospectifs pour éclairer les choix collectifs de développement d'une part, et de faire l'état des lieux du potentiel existant en Belgique pour répondre à ce besoin d'autre part, n'ont donc pas été rencontrés.

En conclusion, si certains organismes ont pu contribuer à éclairer l'avenir dans certains domaines, aucun département ne déclare disposer d'un potentiel en la matière8. En dépit de l'importance donnée à la recherche en la matière dans les lignes directrices du Plan, aucune mesure ne fut donc prise pour combler ce déficit qui caractérise notamment les départements ministériels, puisque aucun inventaire des moyens de recherche et du potentiel en matière de prospective n'existe encore.

1Avec l'aide des Affaires étrangères et des représentations permanentes auprès de l'ue et de l'onu.

2Il faut noter aussi que des mesures ont pu être prises après la fin de la période couverte par ce Rapport (qui se termine le 31/12/2001).

4Pour l'engagement de 5 collaborateurs scientifiques (la cidd n'ayant pas de personnalité juridique, l'engagement est effectué par le Bureau fédéral du plan).

5Le budget de l'administration de l'Énergie comporte depuis le budget 2000 un nouveau poste: Actions développement durable, de 495 milliers d'eur pour l'année 2000, 885 milliers d'eur pour l'année 2001 et de 1 301 milliers d'eur pour l'année 2002.

6D'autres départements déclarent ne pas avoir d'indications sur les nécessités de réaffectation ou n'ont pas répondu (direction générale de la Coopération internationale, Intérieur, Communications, Environnement, Services du premier ministre, Affaires sociales).

8Réponses des départements au questionnaire portant sur les aspects transversaux de la mise en œuvre du Plan.