5.6 Een stap naar duurzame ontwikkeling?

Op 5 mei 1997 heeft het federale parlement een wet goedgekeurd over de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling. Die maakt van België een pionier voor de naleving van de verbintenissen onderschreven in 1992 te Rio.

Die wet heeft een eerste leercyclus doorgemaakt (zie figuur 1.5). In de loop daarvan werden twee officiële documenten geproduceerd over de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling:

Een eerste federaal rapport maakte de balans op van de situatie, analyseerde het gevoerde beleid en opende de debatten over toekomstverkenning inzake mogelijke veranderingen in het huidige ontwikkelingspatroon. Het Federaal Planbureau gepubliceerde het in 1999.

De regering nam ook eerste plan aan op basis van dat rapport. Het bevat een reeks maatregelen die gelden in de periode 2000-2004 waarvan het doel is om het huidige ontwikkelingspatroon te doen evolueren naar een duurzame ontwikkeling.

De besluiten van het eerste rapport waren gestructureerd volgens vijf beginselen van duurzame ontwikkeling. Die conclusies zijn hier geactualiseerd op grond van een vollediger beeld van het proces van duurzame ontwikkeling. Ze laten toe om te kijken hoe het staat met de structurele en culturele veranderingen in de context van de leercyclus van het federale duurzame-ontwikkelingsbeleid.

5.6.1 Van mondiale naar federale verantwoordelijkheid

Hoewel een verbetering is vastgesteld1, toonde de beleidsevaluatie in dit rapport dat een gebrek aan het situeren van de opties van het federaal beleid in de wereldwijde uitdagingen van duurzame ontwikkeling, dat beleid bleef kenmerken. De afwezigheid van een verwijzing naar de Noord-Zuiddimensie illustreert dat. De indicatoren tonen evenwel duidelijk de mondiale dimensie van verscheidene problematieken.

Het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling (juli 2000) heeft nog maar een beperkt deel van haar effect kunnen boeken. Het ontpopt zich totnogtoe niet als een belangrijke bron voor het geheel van het beleid dat de federale overheid voert. Hoewel een verbetering is vastgesteld, blijft de verspreiding van het concept van duurzame ontwikkeling en vijf basisbeginselen beperkt in de jaarlijkse beleidsnota's en in regelgevende teksten. In de jaarlijkse beleidsnota's zouden de regeringsleden beter moeten preciseren hoe hun keuzes passen in de context van duurzame ontwikkeling. In dat opzicht zou het nuttig zijn om een gemeenschappelijk stramien vast te leggen voor die beleidsnota's en om aanbevelingen te formuleren over de redactie van reglementaire teksten.

Het belang van de cellen voor duurzame ontwikkeling die als doorgeefluik fungeren in elk ministerie, lijkt ook onderschat. De huidige hervorming van de federale overheidsdiensten kan een mogelijkheid bieden om zulke doorgeefluiken te versterken, zodat de vereisten voor een duurzame ontwikkeling beter in overweging genomen worden.

5.6.2 Langetermijnvisie

Het plan bevat een eerste oefening in het vertalen van ultieme doelstellingen van duurzame ontwikkeling naar intermediaire doelstellingen. Dat is een reële vooruitgang. Toch kende die oefening niet de verwachte voortzettingen. Het federale beleid blijft gekenmerkt door het feit dat de beleidsdoelstellingen die dit rapport analyseert, zelden passen in een perspectief en de doelstellingen van duurzame ontwikkeling.

Een heldere duiding van maatregelen in een langetermijnvisie kan de bevolking helpen om het politieke gebeuren beter te begrijpen. Het kan bedrijven ook helpen om zich te oriënteren. Intussen ligt de nadruk vaker op de aankondiging van ambitieuze doelstellingen dan op een betere afstemming tussen beschikbare middelen en doelen. Weinig nieuwe middelen zijn vrijgemaakt om de activiteiten van de verschillende actoren in de wet van 5 mei 1997 op duurzame ontwikkeling te richten. Het plan heeft blijkbaar niet geleid tot een echte verschuiving van middelen in overeenstemming met het voornemen van het plan om het federale beleid op duurzame ontwikkeling te richten.

Ondanks de gunstige evolutie van de budgettaire context in het begin van de legislatuur en de oprichting van overlegorganen tussen beleidsniveaus, ontbreekt het de overheidsdiensten aan middelen om bij te dragen tot een duurzame ontwikkeling. De logistieke middelen die de uitvoering van het plan ondersteunen bestaan niet of amper. De mogelijkheden tot coördinatie tussen de activiteiten van verschillende federale departementen blijven dus beperkt. Bovendien is de monitoring van de verbintenissen, onder andere van die uit het plan, moeilijk gebruiksklaar te maken.

Het eerste rapport besloot dat er in België geen cultuur op het vlak van langetermijndenken is. Vier jaar later blijft die vaststelling geldig, ondanks het bestaan van knowhow over projecties op midellange en lange termijn. Bovendien zijn weinig inspanningen geïdentificeerd om een geïntegreerd kader voor toekomstverkenning te creëren en ter zake het gebrek aan middelen recht te zetten waarover de wetenschappelijke instellingen en de administraties beschikken.

5.6.3 Integratie

Er werd een betere integratie vastgesteld van de milieucomponent in het beleid. De sociale, economische, ecologische en institutionele componenten zijn echter nog niet systematisch met elkaar verbonden om ze te integreren tot samenhangende strategieën.

Voor een groot deel van de bestaande coördinatiemechanismen op federaal niveau zou een structurele aanpak toelaten het werk beter te organiseren. Zo kunnen ze beter ten diensten staan van een duurzame ontwikkeling. Wat de methodologische integratie betreft, zijn de inspanningen voor de ontwikkeling van de geplande hulpmiddelen (analyse en evaluatieprocedures, geïntegreerde effectbeoordeling bij beslissingen) nog niet ontwikkeld.

Er bestaan soms spanningen tussen beleidsdoelen van elke problematiek op zichzelf. Doelen voor verscheidene problematieken zijn onderling niet verbonden of geordend volgens belangrijkheid. Te veel doelstellingen worden prioritair genoemd zonder dat de regels over arbitrage tussen die doelstellingen duidelijk zijn. De integratie van doelstellingen van duurzame ontwikkeling op federaal niveau en die van de gewesten en gemeenschappen kan op haar beurt ook verbeterd worden. Dat kan via een samenwerkingsmechanisme dat geformaliseerd kan worden in de oprichting van een gemeenschappelijke structuur. De integratie in de etappes van beleidsformulering en -uitvoering kan zo ook verbeteren op alle beleidsniveaus.

5.6.4 Erkenning van wetenschappelijke onzekerheden

Het werk op zowel officiële documenten als op gevalsstudies doet vermoeden dat er geen cultuur bestaat op het vlak van identificatie en beheer van risico's voorafgaand aan de besluitvorming. Belangrijke risico's die dit rapport identificeert, worden meestal slechts erkend wanneer ze zich werkelijk voordoen.

Het blijft moeilijk om in een beleidsproces rekening te houden met wetenschappelijke onzekerheden en risico's wegens een gebrek aan methodologische hulpmiddelen en op de moeilijkheid om het voorzorgsbeginsel in werking te stellen. Er lijken te weinig methodologische inspanningen geleverd te zijn om de koppeling tussen wetenschappelijke en politieke benaderingen te verbeteren, onder andere via meer transdisciplinair onderzoek. Voor een verantwoordelijke participatie zijn evenwel transdisciplinaire onderzoeken, gepaste conceptuele hulpmiddelen en toekomstverkenningen nodig.

Inzake indicatoren voor duurzame ontwikkeling is er een aantal gunstige initiatieven. Die hebben zowel betrekking op het ontwerpen van indicatoren als op het overleg daarover. Voor een aantal problematieken zijn er echter geen relevante indicatoren of kwaliteitsgegevens voorhanden. Dat vraagt om een bespoediging van de ondernomen werkzaamheden.

5.6.5 Participatieve benadering

Hoewel participatie goed ingebed is in de Belgische beleidspraktijk, verloopt ze langs een hele waaier aan werkvormen. Een zekere begeleiding van de consultatiepraktijken zou bepaalde struikelblokken kunnen omzeilen en toelaten om de beperkte middelen voor participatie beter te gebruiken.

Een betere koppeling tussen de werking van verschillende adviesraden is wenselijk. Het gebrek aan vertegenwoordiging van bepaalde grote maatschappelijke groepen uit Agenda 21 in de adviesorganen die relevant zijn voor duurzame ontwikkeling blijft bestaan.


Zonder een toereikende afstemming tussen genomen beslissingen en de middelen voor hun uitvoering (door onder andere de regeringen en het parlement), zal de federale administratie in gebreke ten aanzien van duurzame ontwikkeling blijven. De analyse van de federale besluitvormingsprocessen geeft aan dat een verbetering hiervan wenselijk is om systematisch rekening te houden met de uitdagingen die duurzame ontwikkeling stelt. De federale departementen zouden hun procedures voor beleidsvoorbereiding in deze zin moeten aanpassen.
De tekortkomingen die de conclusies van het eerste federaal rapport identificeerde blijven in de meeste gevallen actueel. Toch is er sinds 1992 belangrijke vooruitgang waar te nemen in de evolutie van de mentaliteiten en de instellingen. Er resten nog twee jaar om de maatregelen van het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling ten uitvoer te leggen. Een navolging van de richtlijnen die ze bevat kunnen dit proces versnellen en het bereik van het plan vergroten.
Het huidige rapport zal zijn doel slechts bereiken als het zich harmonieus inschakelt in de besluitvormingscyclus die de wet van 5 mei 1997 instelde. Als zijn conclusies actiegericht moeten zijn, dan is dat om bruikbaar te zijn voor alle actoren, onder andere zij die betrokken zijn bij de voorbereiding van het tweede Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling. De kern van die actoren zijn de regering, de Interdepartementale Commissie Duurzame Ontwikkeling, de Programmatorische Overheidsdienst Duurzame Ontwikkeling (pod-do) en de andere federale administraties en de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling. Buiten die groep actoren is er bovendien de uitdaging om het maatschappelijk middenveld in al zijn rijkdom en de andere Belgische bevoegdheidsniveaus aan te spreken. Daarnaast kan het een bijdrage zijn tot de inspanningen van andere landen aan een duurzame ontwikkeling.

1Een vooruitgang die dit rapport heeft kunnen vaststellen in het geëvalueerde beleid tot
31/12/2001 maar ook nadien bij internationale evenementen zoals de internationale conferentie over de financiering van ontwikkeling in Monterey (mei 2002) en de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg (augustus 2002).