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3.1 Présence du développement durable dans les notes de politique générale entre 1998 et 2002
3.1.1 Méthodologie
3.1.1.1 Question
La première partie du rapport a présenté cinq principes de développement durable (voir 1.2.3). La diffusion de ces principes progresse-t-elle dans les notes de politique générale au niveau fédéral ? Ce chapitre envisage leur diffusion dans les divers domaines de la politique fédérale entre 1998 et 2002.
3.1.1.2 Contexte
Au cours de ces dernières années, le développement durable a reçu quelques impulsions importantes. Au point 24.a du document de l'onu Programme relatif à la poursuite et à la mise en œuvre d'Action 21 de juin 1997, les états s'engagent à mettre sur pied une stratégie nationale de développement durable. La loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable de 1997 représente un grand pas en avant pour ce qui est de la Belgique. En 1999, le premier Rapport fédéral sur le développement durable a présenté aux décideurs politiques une série de notions utiles sur lesquelles baser leur politique par la suite. Sur le plan européen et même mondial, la Belgique a joué un rôle de pionnier dans ce domaine avec son Plan fédéral de développement durable 2000-2004.
Le développement durable reçoit un écho favorable dans d'autres documents. L'introduction de l'accord gouvernemental fédéral de 1999 cite le développement durable comme l'une des quatre lignes directrices devant orienter la politique. Le développement durable doit ainsi servir de guide pour la politique dans son ensemble. Le chapitre de l'accord gouvernemental intitulé La mobilité et le développement durable rétrécit en fait ce concept à l'environnement et aux problèmes qui y sont liés. C'est pourquoi il est utile, en ayant une idée claire de ce qu'est le développement durable (voir partie 1), d'examiner de façon systématique quels sont les progrès réalisés.
3.1.1.3 Sources
La politique fédérale est à ce point englobante qu'il n'est pas simple d'en donner une image synoptique. C'est pour cette raison qu'ont été utilisées les notes de politique générale annuelles présentées par les membres du gouvernement lors de la préparation du budget. L'évaluation se base sur les notes des années budgétaires de 1998 à 2002 inclus.
Que sont exactement ces notes de politique générale ? Chaque année, en automne, chaque membre du gouvernement fédéral transmet une note à la Chambre. Elle accompagne les propositions budgétaires chiffrées et donne un aperçu de ce que le membre du gouvernement veut réaliser au cours du prochain exercice budgétaire. Elle comprend aussi parfois une vue rétrospective sur ce qui a été mis en route. Ces notes de politique générale sont discutées à la Chambre.
Tableau 3.1 - Vue d'ensemble des notes de politique générale pour les exercices budgétaires 1998-2002En principe, il y a une note par département, mais leur nombre augmente et leur contenu varie (voir tableau 3.1). Des thèmes ou des départements sont parfois présentés séparément alors que précédemment ils étaient repris sous un seul titre. De nouveaux thèmes ou départements sont créés aussi, comme la politique des grandes villes en 2001. D'autres ont un nouveau contenu, par exemple du fait de la réforme des services de police.
Les dates des notes de politique générale peuvent semer la confusion car les membres du gouvernement les établissent l'automne précédant l'exercice budgétaire qu'elles concernent. Afin d'éviter cette confusion, ce Rapport fait toujours mention de l'année budgétaire. La note rédigée en 2001 présente la politique à réaliser en 2002 et portera donc le nom de cette année.
Ces documents renferment des propositions plus concrètes qu'une déclaration gouvernementale. Ils sont publics, ce qui est important pour que l'analyse soit vérifiable1. Réunies, ces notes traitent de tout l'éventail des politiques du gouvernement fédéral, ce qui est en fait une des limites du choix méthodologique consistant à utiliser les notes politiques comme sources d'information. En effet, le gouvernement n'est pas le seul acteur du processus politique: le parlement, le secteur public et l'administration entre autres jouent aussi un rôle. Un autre désavantage est que leur contenu n'est pas juridiquement contraignant. Toutefois, les notes de politique générale représentent une source suffisamment vérifiable, systématique - édition annuelle et par département - et suffisamment riche en informations pour pouvoir en tirer des leçons intéressantes.
3.1.1.4 Méthode
Les notes ont été lues attentivement, en recherchant les éléments correspondant aux cinq principes présentés dans la partie 1, sans chercher des références littérales à ces critères. Par exemple, les éléments suivants renvoient au principe de double équité: la prévention, l'utilisation de prévisions et de scénarios, de plans pluriannuels et d'objectifs à long terme. De tels éléments ne représentent pas nécessairement l'application d'un principe. Un service qui fait des recherches sur des scénarios d'avenir, par exemple, n'intègre pas nécessairement le principe de la double équité dans ses activités. Mais il avance dans la bonne direction pour développer une telle perspective. Une synthèse de ces éléments a servi de base à l'analyse ci-dessous.
Il serait absurde de vouloir comparer les différents départements. En fonction de leurs activités, une approche de développement durable est plus pertinente pour certains départements que d'autres. Il est également important de se rappeler qu'une analyse de ces notes de politique générale n'est pas l'analyse de la politique elle-même.
3.1.1.5 Influences indépendantes du développement durable
La lecture des notes de politique générale montre l'impact important de l'actualité au moment de leur rédaction. Avant les élections, elles portent davantage sur ce qui a été réalisé au cours de la législature qui se termine. Après les élections du 13 juin 1999, les notes communiquaient un grand nombre d'intentions et de projets. A mesure qu'approchait la présidence de l'Union européenne (ue) par la Belgique (de juillet à décembre 2001), elles accordaient de plus en plus d'attention au contexte européen. Des événements tels que la crise de la dioxine ont évidemment aussi eu une influence.
3.1.2 Évaluation selon cinq principes de développement durable
3.1.2.1 Responsabilité
De 1998 à 2002 les notes de politique générale ont tendance à situer les problèmes dans un contexte géographique de plus en plus large. Cela peut être un pas dans la bonne direction, mais ne signifie pas qu'elles situent les options de la politique fédérale dans le cadre d'un développement durable pour l'ensemble de la planète. Elles appliquent en effet rarement ce principe de responsabilités communes mais différentiées.
La principale tendance est qu'une série de départements ajoutent une dimension européenne aux notes politiques. Dans certains domaines, c'est une conséquence de l'intégration progressive et de la collaboration européenne, comme dans le cas de la Justice. Pour d'autres départements, c'est peut-être une conséquence de la présidence belge de l'ue. Il existe bien entendu des départements qui avaient déjà positionné leurs activités dans un contexte européen dès la première année étudiée (1998) et qui continuent à le faire en 2002, comme par exemple le ministère fédéral de l'Agriculture.
Un certain nombre de départements (Coopération au développement...), sont évidemment plus liés aux activités d'autres organismes internationaux comme l'onu. Les notes de politique générale des Affaires économiques soulignent le lien avec la mondialisation de l'économie. Il existe également des départements, comme le ministère de la Santé, qui depuis 1998 déjà mentionnent leurs liens avec le contexte international et continuent à le faire.
La conscience des répercussions de nombreuses actions politiques en Belgique et en Europe sur les relations Nord-Sud est absente des notes de politique générale. Un contre-exemple dans lequel apparaît clairement la notion de responsabilités communes mais différentiées, est le Fonds de garantie pour un commerce équitable, qui entre en ligne de compte dans les notes de Coopération au développement en 2001 (p. 4) et 2002 (p. 5). Celles-ci établissent un rapport entre le comportement d'achat des belges et un développement durable dans les pays en développement.
3.1.2.2 Double équité
La vision à long terme est clairement l'un des points faibles des notes de politique générale. Quelques références sont faites aux générations futures, mais elles restent fort vagues. Dans certains cas, une vision à long terme est présente, lorsqu'il s'agit de prévention des risques, par exemple dans le cas de la sécurité alimentaire. Certains départements ont un plan pluriannuel, en général portant sur quatre ou cinq ans. Il est étonnant que les notes politiques n'établissent aucun lien direct avec les orientations de ces plans pluriannuels. Parfois, un nouveau plan pluriannuel est mis en route avant que le précédent ne soit arrivé à son terme. Ainsi, sur les cinq années analysées, le ministère de la Défense nationale a connu trois plans pluriannuels, dont le dernier s'étend sur une durée de quinze ans.
Peu de départements appuient leur note de politique générale sur des prévisions, comme le font par exemple le ministère de l'Emploi et du travail ou celui des Pensions. Cependant, l'usage de prévisions à long terme dans une note ne signifie pas obligatoirement qu'elle développe une vision à long terme. Des prévisions peuvent servir uniquement à évaluer les coûts pour l'année suivante. Il n'y a pas de tendance observable à l'amélioration. Un point positif réside cependant dans le fait que la note du ministère du Transport et de l'infrastructure pour 2002 mentionne des prévisions à l'horizon 2010 en ce qui concerne les moyens de transport. Il reste à voir s'il s'agit ou non d'une nouvelle rubrique récurrente.
3.1.2.3 Intégration
Il est possible d'interpréter l'intégration de différentes manières. Il peut s'agir de l'intégration de la dimension environnementale dans tous les rouages de la politique, par exemple par la gestion environnementale. Une interprétation plus large met sur pied d'égalité les trois composantes du développement durable. Il peut également s'agir de la collaboration entre des pouvoirs publics (à un même niveau ou entre niveaux différents) pour aborder des problèmes concrets.
L'intégration de la dimension de l'environnement dans tous les rouages de la politique se fait laborieusement. Dans un certain nombre de départements où les liens avec l'environnement semblent évidents, par exemple la Régie des bâtiments, elle n'est pas prise en considération. Malgré tout, le souci d'un meilleur environnement gagne du terrain ça et là, par exemple dans la Coopération au développement et dans les Transports. Pour certains services, le lien avec l'environnement n'est pas évident. Cependant, la note Justice 2002 mentionne les efforts faits dans le domaine de la gestion environnementale du département.
L'intégration, dans l'acception selon laquelle les composantes sociale, environnementale et économique se trouvent sur un pied d'égalité, trouve plus facilement sa place dans les services dont les tâches principales sont sociales et environnementales. Les notes de politique générale du service public Télécommunications, Entreprises et participations publiques et celles des Classes moyennes n'accordent que peu ou pas d'attention aux conséquences de leurs activités au plan social ou environnemental. Les notes des Affaires économiques s'intéressent davantage à l'intégration des trois composantes, explicitement dans le contexte d'un développement durable. La note de 2001 (p. 19) annonce: "[...] la promotion et la coordination des intérêts des consommateurs seront envisagées de la manière la plus large possible, dans la dimension environnementale ou éthique de l'acte de consommation, dans le développement durable, [...]".
Dans sa troisième interprétation, l'intégration est bien entrée dans les habitudes politiques actuelles. Des structures existent pour rendre possible la collaboration entre niveaux de pouvoir, comme les accords de coopération, les conférences interministérielles et les commissions interdépartementales. La Commission interdépartementale du développement durable (cidd) est signalée uniquement dans la note politique Développement durable 2002 (p. 4).
3.1.2.4 Précaution
La reconnaissance des incertitudes scientifiques et l'application du principe de précaution n'apparaissent pratiquement pas dans les notes de politique générale. Le service Environnement est l'exception et considère la gestion des risques et leur évaluation. La recherche sur les risques potentiels est liée à la pensée prévisionnelle, qui n'est pas mieux intégrée. En général, la prévention est une réaction à des événements passés, comme les questions de racisme à la Défense, par exemple.
La reconnaissance des incertitudes est présente d'une certaine manière dans les notes, lorsqu'elles mentionnent une recherche ou une évaluation. A ce propos, il existe deux tendances. D'une part, l'informatisation en cours attire davantage l'attention vers la gestion des données et des indicateurs, comme aux Affaires économiques. D'autre part, il existe une légère tendance à davantage évaluer son propre travail. La note de politique générale Transport et infrastructure évalue chaque année un service différent.
Un exemple de politique destinée à faire face aux risques est la création de l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire. Elle pourvoit tant à des contrôles de routine qu'à un scénario de crise, mais sa fondation illustre bien que les risques ne sont reconnus qu'après leur apparition concrète.
3.1.2.5 Participation
La participation est bien intégrée dans la pratique politique belge. Elle peut se faire par le biais de structures permanentes ou établies ad hoc. Il semble ne pas y avoir de tendance caractéristique à cet égard. Dans les notes de politique générale, il n'est pas toujours clair pourquoi une approche ad hoc est parfois préférée à une approche structurelle ou le contraire. Généralement, il n'est pas facile de savoir qui est consulté ni sur quelle base. En ce qui concerne la gestion responsable, l'intérêt pour une simplification administrative est croissant.
La participation ne signifie pas seulement que des groupes sociaux peuvent faire entendre leur voix et fournir un apport à la politique mais aussi qu'ils prennent des responsabilités. La méthodologie utilisée ne permet pas de prendre les aspects de la participation des consommateurs en compte. Pourtant, ces derniers jouent un rôle important, par exemple par leurs comportements d'achat et l'utilisation des labels de qualité.
3.1.3 Influence du Plan fédéral de développement durable
Le Plan fédéral de développement durable 2000-2004 comprend une série de mesures relatives au contenu des notes de politique générale. Un objectif du présent Rapport fédéral est de veiller à l'exécution du Plan. Pour cette raison, cette section examine succinctement si les mesures prévues par le Plan ont reçu un écho favorable.
Le Plan demande que les notes de politique générale reprennent des indicateurs de développement durable (§ 632 et 640). Les notes politiques de 2001 et 2002 ne font pas plus appel à des indicateurs de développement durable que celles qui les précèdent. Le paragraphe 768 du Plan recommande que toute note politique présente une subdivision consacrée au développement durable. Il existe bien quelques notes politiques dans lesquelles une telle subdivision existe. Il s'agit alors généralement de services où il a déjà été question de développement durable avant que le gouvernement n'approuve le plan en 2000. De plus, cette subdivision devrait présenter deux nouvelles mesures pour un Développement durable (§ 769). Seules les notes politiques de 2002 pour l'Énergie et le développement durable ainsi que celles des Communications et de l'infrastructure mentionnent deux mesures de ce type.
Certaines notes de politique générale mentionnent bien le Plan fédéral de développement durable 2000-2004 pour justifier certains choix. Pour l'exercice budgétaire 2001, trois notes mentionnent explicitement le Plan au moins une fois: les Affaires sociales, la Santé publique et l'Environnement (p. 91), le Transport et l'infrastructure (p. 8) et les Classes moyennes et l'Agriculture (p. 10). En 2002 leur nombre s'élève à cinq: l'Énergie et le Développement durable (p. 3), la Justice (p. 11), l'Intégration sociale et l'Économie sociale (p. 19), le Transport et l'infrastructure (p. 23) et la Santé publique et l'Environnement (p. 65).
L'approbation du Plan n'a pas causé de changement majeur dans le gouvernement quant à la diffusion des principes de développement durable présentés par le Plan. Une influence est cependant sensible dans les termes utilisés et dans le contenu de certaines notes de politique générale.
3.1.4 Conclusion
Les notes de politique générale sont des documents essentiels pour l'évaluation de la politique de développement durable. Afin de mieux assurer ce rôle dans le futur, les hommes politiques devraient davantage y présenter leurs options dans un contexte de développement durable.
Deux principes sont pratiquement absents dans les notes de politique générale: la précaution et la double équité. Pour les trois autres principes de développement durable, des éléments existent, qui peuvent en représenter une interprétation. A cet égard, un modeste progrès est perceptible entre 1998 et 2002.
Les notes politiques font toujours davantage référence au contexte international, mais dans la plupart de celles-ci manque une dimension Nord-Sud. L'intégration des composantes progresse lorsqu'il s'agit d'intégrer des préoccupations environnementales dans la politique. Toutefois, il existe encore des départements où il n'en est jamais question. La participation des groupes sociaux impliqués est une pratique courante, mais, dans les notes de politique générale, il n'est pas possible de savoir pourquoi et en quelles circonstances certains groupes sociaux ne sont pas entendus.
1Les notes sont disponibles auprès du service des Affaires générales de la Chambre et, en partie, sur le site web de la Chambre: www.lachambre.be. Leurs numéros de référence commencent chaque année par les mêmes chiffres. Pour 1998: 1249, pour 1999: 1782, pour 2000: 0198, pour 2001: 0905 et pour 2002: 1448. Les documents de la Chambre sont aussi numérotés en fonction de la législature au cours de laquelle ils ont été écrits (49 et 50 pour celles étudiées ici).
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