5.3 Integratie

Het eerste rapport beklemtoonde dat de overgang naar een duurzame ontwikkeling een betere integratie vereist tussen de sociale, ecologische en economische componenten van ontwikkeling, ook op institutioneel vlak. Het besloot dat de besluitvorming vaak gekenmerkt bleef door integratieproblemen tussen de componenten. Die waren verbonden met een tekort aan overleg en coërdinatie, soms door een gebrek aan passende structuren, soms door onvoldoende toerusting van bestaande organen. Hoewel de integratie van beleidsdaden gestart was, bleek ze bijzonder moeilijk, vooral voor de milieucomponent. Overigens stelde het eerste rapport een methodologisch kader voor om besluitvormers te helpen om vooruitgang te boeken inzake duurzame ontwikkeling.

Is de nood aan integratie verwezenlijkt via een integratie en een samenhang tussen doelstellingen? Is hij vertaald in een integratie bij de uitvoering van maatregelen? Blijft de grootste moeilijkheid van integratie voor bepaalde componenten van duurzame ontwikkeling bestaan? Is het methodologisch kader aangedikt met hulpmiddelen om een beleidsintegratie te vergemakkelijken?

5.3.1 Doelstellingen en beleidsuitvoering

De doelstellingenevaluatie voor de tien problematieken toonde dat er een samenhang bestaat tussen de verschillende beleidsniveaus (federaal, Europees en mondiaal) binnen een gegeven problematiek. Er bestaan echter op federaal niveau spanningen tussen verschillende doelstellingen binnen een zelfde problematiek (bv. voor energie). Bovendien zijn de doelstellingen voor de verschillende problematieken onderling niet verbonden. Opnieuw bestaan er spanningen tussen doelstellingen en er zijn te veel prioritaire doelstellingen. In afwezigheid van een hiërarchie is het moeilijk om een idee te krijgen van het belang dat de overheid aan doelstellingen hecht.

Bij de voorbereiding van het plan werd een overeenstemming gezocht tussen federale beleidsdoelen op middellange termijn. Dat werk kon echter niet uitgebreid worden naar een overeenstemming met de doelstellingen van de andere beleidsniveaus in België. Geen enkel mechanisme werd geformaliseerd om een integratie tussen beleidsdoelstellingen voor duurzame ontwikkeling op federaal, gewestelijk en communautair niveau te bereiken. Toch bestaan er al enkele ontwerpen in die zin, zoals van het Klimaatplan en van het Milieugezondheidsplan.

Om de integratie van de uitvoering van maatregelen te verbeteren, stelt een richtlijn van het plan een verbetering van sectorale besluitvormingsprocessen in het vooruitzicht. Die moest plaatsvinden via hun ontsluiting en de oprichting van nieuwe adequate structuren, indien nodig via samenwerkingsakkoorden. Wat overleg- en coördinatieorganen betreft, stelde ze ook een betere zichtbaarheid en een toenemende integratie voor. Op federaal niveau moeten de integratie van de economische, ecologische en sociale componenten op politiek vlak en een betere interactie van het departementale en interdepartementale functioneren van de instellingen voorkomen dat de afscherming van departementen een hindernis blijft voor de beleidsintegratie.

In departementen werden weinig inspanningen geleverd om interne besluitvormingsprocessen in sectoren te openen voor meer beleidsintegratie.

Met de oprichting van de icdo in 1997, werd een overlegmechanisme gecreëerd dat de integratie tussen departementen ten goede kwam. De voornaamste rol ervan is de coërdinatie en coherentie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling te verbeteren. De icdo heeft op dat vlak een geloofwaardigheid bereikt door onafhankelijk en open te werken. Ze is een belangrijk instrument om het beleid inzake duurzame ontwikkeling te integreren. Haar werking werd gedynamiseerd doordat de tfsd van het Federaal Planbureau taken uitvoerde bij de voorbereiding van het plan1 en methodologische ondersteuning gaf in meerdere werkgroepen. Zijn functioneren werd sindsdien bemoeilijkt door:

Het statuut van de leden.

De onvoldoende betrokkenheid van ambtenaren bij de besluitvorming over hun departementen.

De onduidelijke positie van de gewesten en gemeenschappen in de icdo. Dat komt doordat er geen samenwerkingsakkoord is dat de band tussen de verschillende beleidsniveaus inzake duurzame ontwikkeling regelt2.

Er is nog geen voorstel om de samenwerking tussen die niveaus te formaliseren in een samenwerkingsakkoord voor het duurzame-ontwikkelingsbeleid.

Er bestaan al wel andere instanties voor coördinatie- en integratie waarvan het onderwerp misschien niet expliciet gekoppeld is aan duurzame ontwikkeling maar wel relevant voor het beleid ter zake. Om hun werk beter te organiseren, is een gestructureerde aanpak van de coördinatie nodig3.

De huidige hervorming van de federale overheid kan, via de oprichting van programmatorische overheidsdiensten, een bijkomende mogelijkheid creëren om de afscherming van federale departementen ongedaan te maken.

Het eerste rapport stelde ook een wijziging van de ministeriële bevoegdheidsverdeling voor. Daarmee wilde het de erkenning van de integrerende rol van duurzame ontwikkeling vertalen naar een reeks problematieken. Enerzijds stelde het dat de loskoppeling tussen de ministeriële bevoegdheden voor leefmilieu en voor duurzame ontwikkeling het gebrek aan integratie van de milieucomponent in het overige beleid erger zou maken. Anderzijds zegde het dat die dubbele bevoegdheid meer naar waarde geschat zou worden als een minister met meer gewicht in de regering ze toevertrouwd kreeg. Niettemin werden die ministeriële verantwoordelijkheden na de parlementsverkiezingen in 1999 gesplitst. De bevoegdheid voor duurzame ontwikkeling werd toevertrouwd aan een staatssecretaris die afhangt van de vice-premier bevoegd voor mobiliteit. Die voor leefmilieu ging naar een regeringslid dat voor haar partij vice-premier was en zo tot het kernkabinet behoorde. Het leefmilieu is dus niet meer ondergeschikt aan andere politieke thema's, maar duurzame ontwikkeling wel. Die situatie verklaart gedeeltelijk de lage prioriteit die integratie van duurzame-ontwikkelingscomponenten krijgt.

Een ander knelpunt voor de beleidsintegratie is de heel versnipperde bevoegdheidsverdeling tussen Belgische overheden. Dat bemoeilijkt de uitvoering voor bepaalde onderwerpen die een belangrijke samenwerking vereisen met de gemeenschappen en gewesten. In de etappe van beleidsinvoering van een maatregel duiken vooral institutionele integratieproblemen op. Die vormen immers structurele problemen. De opeenvolgende wijzigingen in de federale Belgische staatsstructuur lijken duidelijk een hindernis. Het is nodig om eraan te herinneren dat een formele samenwerking op poten zetten na een institutionele wijziging, tijd kan vergen. Het feit dat de omzetting van de richtlijn inzake ggo's acht jaar geduurd heeft, toont dat wijzigingen aan de staatsstructuur geen nieuw probleem zijn.

5.3.2 Integratie van componenten

Het eerste rapport wees op de volgende tekortkomingen bij de integratie van componenten van duurzame ontwikkeling: gebrek aan koppelingen tussen sociaal en ecologisch beleid en een onvoldoende uitdieping van de complementariteit tussen de economische component en de sociale en ecologische componenten. Die tekortkomingen verklaren waarschijnlijk een deel van de slechte Belgische prestaties op milieuvlak4. Zoals de analyse van een reeks indicatoren voor de tien besproken problematieken toont, zijn er talrijke verbanden tussen de economische, sociale en ecologische componenten. Het personenvervoer draagt bijvoorbeeld bij tot de economische groei maar veroorzaakt ook een grote co2-uitstoot, zolang het vooral over autoverkeer gaat. Die uitstoot draagt bij tot de wereldwijde klimaatopwarming en verwijderen België van zijn internationale verbintenissen. Die opwarming kan de biodiversiteit en dus de menselijke ontwikkeling schaden, via de toegang tot de essentiële goederen en diensten die de aarde voortbrengt.

De integratie van de milieucomponent in alle geledingen van het beleid gaat nog steeds moeizaam, zoals blijkt uit deel 3. In een aantal departementen waar verbanden met het leefmilieu evident lijken, bijvoorbeeld de Regie der Gebouwen, komt het niet aan bod. De beleidsnota's waarvoor het verband met het leefmilieu minder evident lijkt, zouden er baat bij hebben om daar meer aandacht aan te schenken. Dat is onder andere het geval voor de departementen overheidsbedrijven en -participaties, telecommunicatie en middenstand. Toch wint de bezorgdheid voor een beter leefmilieu hier en daar terrein, bijvoorbeeld bij Ontwikkelingssamenwerking en Verkeer.

De bezorgdheid van het plan om systematisch economische, sociale en ecologische bekommeringen te bundelen vindt meer weerklank in diensten met sociale en ecologische kerntaken. De beleidsnota's voor Economische zaken hebben wel meer oog voor integratie van de drie pijlers.

5.3.3 Methodologische integratie

Activiteiten zijn soms onvoldoende geïntegreerd omdat het denkkader (algemeen of beperkt) dat bij hun voorbereiding gebruikt werd te weinig aandacht kreeg, aldus het eerste rapport. Het plan voorzag, via een richtsnoer, in de opbouw van analyse- en evaluatieprocedures5 die toelaten om de keuzes en prioriteiten beter af te wegen doordat ze rekening houden met jaarlijkse directe kosten en toekomstige baten. Dat richtsnoer bevatte ook een duurzame-ontwikkelingseffectbeoordeling voor maatregelen die binnen administraties moet worden toegepast.

De geïntegreerde evaluaties die beslissingen voorafgaan kunnen ook een instrument voor onzekerheidsbeheersing zijn (zie 5.4). Wat dat betreft heeft de icdo geen vooruitgang kunnen maken door een gebrek aan wetenschappelijke steun en aan middelen6.

1Opmaak van volgende documenten: ontwerp van structuur van het voorontwerp van plan, voorstel tot voorontwerpplan, definitief voorstel van voorontwerp van plan, werkdocumenten over de raadpleging, voorstel van ontwerpplan, document over het geheel van opmerkingen verkregen bij de raadpleging, ontwerp van motivering tegenover het advies van de frdo (kb 1/12/1998).

2Integraal verslag van het parlementsdebat over toekomstverkenning. tussenkomsten van M.Petitjean (blz. 7), F. Sonck en J. Verschooten (blz. 4).

3De icdo maakte een eerste inventaris van voor duurzame ontwikkeling relevante coördinatieorganen, die er een heel aantal noemt. F. Sonck, verslag van de parlementaire zitting over toekomsverkenning, blz. 2.

4De oeso spreekt over een in te halen achterstand tegenover andere oeso-lidstaten. oeso (1998). Examen des performances environnementales - Belgique.

5Kosten-baten, kosteneffectiviteit, budgettaire, ecologische en socio-economische impactberekening, technology assessment enz.