3.3 Beleidsprocessen bij elf gevalsstudies

Waar in een beleid zijn de vijf beginselen van duurzame ontwikkeling die in deel 1 gepresenteerd werden van toepassing en op welke punten kan die toepassing verbeteren?

3.3.1.2 Context

Wie de actualiteit volgt, is ongetwijfeld vertrouwd met het politieke gebeuren waarin maatschappelijke noden en belangen via maatschappelijke groepen en politieke partijen een plaats kunnen verwerven op de politieke agenda. In een later stadium becommentariëren diezelfde actoren plannen en besluiten, onder meer in de media. Wat daar tussenin zit is minder bekend. Het is een soort black box waarin beslissingen vorm krijgen. Dit hoofdstuk wil de lezer een beter inzicht geven in wat er zich daarin afspeelt en hoe dat van belang kan zijn voor duurzame ontwikkeling.

Deel 1 gaf een definitie van ontwikkeling die het procesmatige karakter ervan beklemtoont. Die klemtoon staat ook in dit hoofdstuk centraal. Om een politiek idee in de praktijk te brengen, is meestal een parcours nodig via onder andere overleg, onderzoek, controles, stemming, amendering. Zo'n parcours is een beleidsproces. Dit hoofdstuk gaat over beleidsprocessen. Die kunnen in etappes opgesplitst worden. De indeling hier heeft er vijf.

1. Voorbereiding: keuze van tijdschema, instrumenten en intermediaire doelen.
Dat gaat theoretisch tot het moment waarop doelen en instrumenten duidelijk zijn en klaar om in een regelgevende tekst te gieten.

2. Invoering: formulering, goedkeuring en afkondiging van maatregelen.
Dat gaat in theorie tot het moment dat een maatregel van kracht wordt.

3. Uitvoering: toepassing van maatregelen en afdwinging.
Dat gaat over de toepassing van de regelgeving nadat ze van kracht werd.

4. Monitoring: verzamelen van gegevens over de uitvoering, waarna eventueel bijsturingen kunnen volgen.
Dat loopt gelijktijdig met de uitvoering van een beleid.

5. Evaluatie: praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek, advisering over de opzet en begeleiding.
Dat kan gebeuren voor, tijdens en na elke van de etappes hierboven.

Deze etappes sluiten aan bij het cyclische leerproces dat in deel 1 al aan bod kwam. De lezer zal vaststellen dat de etappes in het beleidsproces niet altijd duidelijk van elkaar te onderscheiden zijn. Vaak blijken de doelen en instrumenten van de etappe voorbereiding pas voor het eerst uit een ontwerp-kb of in een samenwerkingsakkoord, wat strikt gezien in de etappe invoering valt. Die etappe valt soms moeilijk te begrenzen omdat een beleid steunt op meer dan één wetskrachtig document, die niet allemaal tegelijk van kracht worden. De etappes lopen dus over in elkaar. Ze zijn dan ook niet meer dan een theoretisch hulpmiddel om de abstracte idee van een beleidsproces uit te leggen. Om de voorgeschiedenis van een beleid toe te lichten, kunnen gevalsstudies over de latere etappes ook informatie over de voorgaande etappes geven.

De keuze van de gevalsstudies is gebaseerd op evenwichten tussen de economische, de sociale en de ecologische componenten, tussen gevallen met een internationale of Europese dimensie en nationale aangelegenheden en tussen de etappes van een beleidsproces. De selectie van de onderzochte gevallen is niet representatief voor het hele federale beleid. De presentatie van de gevalsstudies is gebaseerd op het bovengenoemde beleidsproces. Naarmate de gevallen verder staan in het schema met vijf etappes, komen ze later in de tekst aan bod. De elfde gevalsstudie, over inventarissen van broeikasgassen is een toemaatje, dat niet direct verbonden is met een specifieke problematiek.


Keuze van tijdschema, instrumenten en intermediaire doelen	Formulering, goedkeuring en afkondiging van maatregelen	Uitvoering van maatregelen en controle
Voorbereiding van een geïntegreerd productbeleid Dialoog over de sociale economie Certificaten voor groene energie Afbakening van beschermde zeegebieden	Informatie over werknemersrisico's van stoffen en preparaten Label voor sociaal verantwoorde productie Fiscale impulsen voor een schoner verkeer	Publieke toegang tot internet Verbod op de tabaksreclame Reglementering van de verspreiding van genetisch gemodificeerde organismen Inventarissen van broeikasgasemissies

3.3.1.3 Bronnen

Het gamma aan geraadpleegde bronnen is heel breed. Het betreft onder andere: verdragen, wetten, wetsontwerpen en -voorstellen en amendementen erop, groenboeken en mededelingen van de Europese Commissie, vergaderverslagen, samenwerkingsakkoorden, adviezen, rapporten en nota's van overheidsdiensten en van adviesraden en wetenschappelijke studies.

3.3.1.4 Methode

De methode is beschrijvend van aard. Elke gevalsstudie werd gemaakt volgens een zelfde stramien, met specifieke bronnen en vraagstellingen per etappe in het beleidsproces en afhankelijk van het beleidsniveau. Dit hoofdstuk geeft de resultaten daarvan en sluit af met een overkoepelende evaluatie volgens de vijf beginselen die in deel 1 gepresenteerd werden. De gevallen zijn beschreven tot 31 december 2001. Als het dossier begin 2002 opmerkelijk evolueerde, staat dat in een voetnoot.

Onderdeel 3.3.2 stelt de gevalsstudies voor. Elke gevalsstudie start met een alinea die de lezer een idee geeft van welke elementen uit de beschrijving belangrijk zijn voor de evaluatie. Daarna volgt de beschrijving en analyse van het dossier. In 3.3.3 volgt een evaluatie volgens de vijf geselecteerde beginselen van duurzame ontwikkeling.

3.3.2 Presentatie van de gevalsstudies

3.3.2.1 Voorbereiding van een geïntegreerd productbeleid

De eerste gevalsstudie illustreert een nieuw beleid dat concentreert op producten om de productiewijzen meer duurzaam te maken. Dat is belangrijk voor een duurzame ontwikkeling. Zijn invulling houdt rekening met het gebrek aan kennis en beantwoordt ze door leerprocessen in te bouwen. De eerste stappen om het te concretiseren worden financieel niet echt aangemoedigd.

Een geïntegreerd productbeleid moet ondernemingen helpen en aanzetten tot de integratie van de milieucomponent in hun productiestrategie. Het steunt vooral op werk van de Europese Commissie. In februari 2001 bracht die er een Groenboek over uit. Dat definieert het als een productbeleid dat: "[...] ernaar streeft de milieueffecten van producten gedurende de levenscyclus te verminderen: van grondstofontginning tot productie, distributie, gebruik en afvalbeheer." Het geïntegreerde productbeleid stelt de producten centraal in het streven om de productiewijzen meer duurzaam te maken via een globale aanpak van hun levenscyclus. Het richt zich op: "die beslissingspunten die de milieueffecten van producten gedurende de levenscyclus sterk beïnvloeden en die mogelijkheden bieden voor verbetering, met name met betrekking tot het eco-ontwerp van producten, bewuste consumentenkeuze, het `principe van de vervuiler betaalt' en productprijzen. Het beleid propageert tevens instrumenten en hulpmiddelen die zich richten op de hele levenscyclus van producten."1.

Het productbeleid is een belangrijke bevoegdheid van de federale overheid om een bijdrage aan een milieubescherming te leveren. De regering verbindt er zich in het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 (§ 137) toe om tegen september 2001 een Richtplan producten uit te werken. Daartoe zocht de Interdepartementale Commissie Duurzame Ontwikkeling (icdo) aansluiting bij een bestaande werkgroep van experts inzake productie en verandering van productiewijzen die bezig was om dit plan uit te werken. Die werkgroep is de stuurgroep Duurzame Productie- en Consumptiepatronen van het Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (ccim)2. De icdo formaliseerde het contact met het ccim door het op 25 juni 2001 een mandaat te geven.

Tijdens de tweede trimester van 2001, maakte de stuurgroep een document op: Productbeleid en milieu. Federaal richtplan in hoofdlijnen3. Dat legt de grote lijnen van het Richtplan vast. Het document definieert in detail het concept van geïntegreerde productbeleid. Het benadrukt de integratie op termijn van de drie ontwikkelingscomponenten. Het definieert ook de rol van nationale en internationale (bv. eu, oeso, wto) instellingen en onderstreept de nood aan integratie tussen de verschillende instellingen zowel binnen als tussen bevoegdheidsniveaus. Het beklemtoont ook de nood aan wetenschappelijk onderzoek om dit beleid te ondersteunen en de noodzaak om de effecten op ontwikkelingslanden in rekening te nemen. Het document dient om het onderwerp af te bakenen en om de belangstelling van de betrokken actoren, zoals overheidsdiensten, te wekken.

Op basis van dit document, zou de stuurgroep (vanaf maart 2002) de oriëntaties van het Plan definiëren. De Federale Diensten voor het Leefmilieu zouden dat plan opstellen, samen met andere betrokken federale diensten. De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (frdo), de Hoge Gezondheidsraad (hgr), de Raad voor het Verbruik (rvv) en de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (crb) zouden een eerste voorontwerp voorgelegd krijgen. Dat zal dan aangepast worden, rekening houdend met de adviezen. Het resultaat daarvan zou een Ontwerp van Richtplan zijn dat de ministerraad ter goedkeuring voorgelegd krijgt in januari 2003. Als die het goedkeurt zal er sprake zijn van een eerste Richtplan producten.

Het is de bedoeling dat vierjaarlijks een Richtplan verschijnt, telkens één jaar na het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling. Toezicht daarop zou in een jaarprogramma dat toegevoegd worden aan de begroting. Dat programma evalueert het beleid van het voorbije jaar én bereidt het beleid van het volgende jaar voor. Bovendien moet in de loop van 2005 een algehele evaluatie worden gemaakt van het productbeleid.

Tijdens het begin van de opmaak van het Richtplan producten, organiseerden de Federale Diensten voor Leefmilieu op 23 en 24 oktober 2001 in de context van het Belgisch eu-voorzitterschap een belangrijke conferentie. Die had tot doel om de ontwikkeling van dit beleid op Europees vlak en in de eu-lidstaten te bevorderen. Terzelfder tijd hadden de bevoegde diensten ook een verhoging van het budget gevraagd om het eigenlijke Richtplan uit te werken. Die is niet toegekend.

Dit beleid staat echt nog in zijn kinderschoenen. Begin 2002 is het toch al mogelijk om interessante conceptuele en operationele elementen te ontdekken.

Op conceptueel vlak is dit beleid opgevat als een cyclus die toelaat proefondervindelijk te leren, net zoals de procedure voor het maken van een Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling. Dat is belangrijk voor dit nieuwe type van beleidsdomeinen omdat veel maatschappelijke groepen betrokken zijn en er nog veel onzekerheden zijn. De voorbereidingsfase, die toeliet om de grote lijnen van het toekomstige Richtplan te definiëren, is ook een constructieve bijdrage aan de invulling en uitvoering van het geïntegreerd productbeleid. Het helpt in principe om de instanties die aan de uitwerking en uitvoering van het Richtplan producten meewerken er voor ontvankelijk te maken.

Op operationeel vlak lijkt het een efficiënte keuze om het ccim, dat een werkgroep van experts over productie behelst, te mandateren. Dat heeft twee redenen:

Er werd geen nieuwe structuur opgericht. De stuurgroep consumptie- en productiewijzen bracht al experts samen die rond dit onderwerp werken, dus lag het voor de hand met die groep te werken.

Er werd samengewerkt met de gewesten aangezien die ook in de icdo en het ccim vertegenwoordigd zijn. Dat is belangrijk omdat een productbeleid zich stroomopwaarts bevindt van het gewestelijk leefmilieubeleid.

Het feit dat het budget voor dit beleid niet verhoogd werd, helpt niet om het werk, dat trager dan gepland verloopt, te dynamiseren. Het staat ook in contrast met de intentie van de regering om voor de productie meer duurzaam te maken. Die blijkt onder andere uit de beleidsnota Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu voor het begrotingsjaar 2001. Die stelt: "Het stimuleren van duurzame productiemethoden en consumptiepatronen is duidelijk een prioriteit voor het beleid" (blz. 91). Het belang dat de regering aan duurzame productie hecht, bleek ook uit de organisatie van een conferentie op dit onderwerp in de context van het Belgisch eu-voorzitterschap.

3.3.2.2 Dialoog over de sociale economie

De sociale economie kreeg in 1999 voor het eerst een eigen minister. In de uitwerking van zijn beleid gaf de minister een centrale plaats aan dialoog: tussen diverse federale ministeries, tussen de federale overheid en andere bevoegde overheden, maar vooral met de sector van de sociale economie zelf. Zo wilde de minister te weten komen wat de sector zelf op korte termijn van de federale overheid verwachtte. Hierbij heeft hij getracht om rekening te houden met de diversiteit van de sector en met problemen van afbakening.

Dit onderdeel behandelt de dialoog over de sociale economie. Die sector produceert goederen en diensten waar vraag naar is maar die de overheid en de privé-ondernemingen niet of onvoldoende aanbieden. De sector omvat heel uiteenlopende activiteiten zoals sociale dienstverlening, inschakeling van risicogroepen in het arbeidsmilieu, opleiding en huishoudhulp. De sociale economie onderscheidt zich van de overheidssector doordat ze op privé-initiatief steunt. Ze onderscheidt zich van privé-ondernemingen doordat winst niet haar hoofddoel is. De sociale economie legt de nadruk op het belang van de leden of de maatschappij, op autonomie, democratie en voorrang van mens en arbeid op kapitaal. Een eenduidige omschrijving van het begrip sociale economie bestaat niet. Dat is een probleem voor de overheid die een beleid voor de sector uitwerkt.

Bij de regeringsvorming in 1999 kreeg België voor het eerst in de geschiedenis een federaal minister van Sociale Economie. In april 2000 richtte hij de cel Sociale Economie op bij het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu4. Zo creëerde hij een dienst die zijn beleid moet ondersteunen. De cel heeft onder meer een belangrijke rol als aanspreekpunt voor alle betrokkenen.

De cel Sociale Economie verzorgt het secretariaat van de Interdepartementale Projectgroep Sociale Economie die in mei 2000 werd opgericht. Deze groep bestaat uit vertegenwoordigers van vier federale ministeries - Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu; Arbeid en Tewerkstelling; Economische Zaken; en Financiën - en van twee andere federale overheidsinstellingen - het Nationaal Instituut voor de Statistiek en het Federaal Planbureau. De voornaamste taak van de projectgroep is overleggen over thema's inzake sociale economie die de bevoegdheid van de minister van Sociale Economie overschrijden. De btw-regels die gelden voor de sector zijn daarvan een voorbeeld.

In België behoort de sociale economie tot de bevoegdheid van verscheidene overheden. Daarom sloten de federale staat, de drie gewesten en de Duitstalige Gemeenschap er in juli 2000 een samenwerkingsakkoord over af5. In dit kader werd het Interministerieel Overlegcomité Sociale Economie opgericht. De cel Sociale Economie fungeert ook als secretariaat van dit overlegcomité.

De minister maakte niet alleen werk van overleg met andere departementen en andere overheden, maar ook en vooral van een dialoog met de sector zelf. Daartoe organiseerde hij workshops over drie onderwerpen: de rol van de sociale economie respectievelijk in de inschakeling, in de buurtdiensten en in een meerwaardeneconomie. Een studie door drie universiteiten in opdracht van de Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (dwtc) vormde de inspiratiebron voor de bepaling van deze onderwerpen. Met de workshops wilde de minister te weten komen wat de sector op korte termijn precies van de federale overheid verwachtte. Zoals gezegd, is het moeilijk om de sector van de sociale economie af te bakenen. De workshops probeerden zo veel mogelijk alle actoren te betrekken bij het overleg, rekening houdend met de diversiteit van de sector. De workshops werden mee voorbereid en georganiseerd door een studiebureau.

De groep over de rol van de sociale economie in de inschakeling bestond uit vertegenwoordigers van netwerken en federaties van de sociale inschakelingseconomie. Ook wetenschappers, kabinetsmedewerkers en ambtenaren namen aan de bijeenkomsten deel. De groep van ruim dertig personen vergaderde drie keer en leverde in juli 2000 zijn rapport af6. De meeste deelnemers waren tevreden over de dialoog, hoewel sommigen bedenkingen hadden bij het tijdschema, de samenstelling van de groep en de werkwijze. De voorstellen van de groep hadden onder meer betrekking op de omschrijving van de sociale economie en mogelijke steunmaatregelen door de overheid.

De groep over de rol van de sociale economie in de buurtdiensten was moeilijker samen te stellen dan die over de inschakeling. De buurtdiensten hebben zich tot nu toe immers minder verenigd in overkoepelende organisaties. Bij de uitnodiging werd er wel naar gestreefd recht te doen aan de grote verscheidenheid van de sector. Bovendien kon wie niet op workshops was, schriftelijk bijdragen. De groep van een dertigtal personen vergaderde vier keer en presenteerde zijn rapport in december 20007.

Over het derde onderwerp vonden geen vergaderingen plaats. Anders dan inschakeling en buurtdiensten, is de meerwaardeneconomie geen deelsector van de sociale economie, maar een politiek project. Het wil de meerwaarde van de sociale economie omschrijven en evalueren, met andere woorden ingaan op de betekenis van de sociale economie en haar waarden voor de maatschappij, het leefmilieu en de burger. Om dit delicaat dossier toch vooruit te helpen, stelde het betrokken studiebureau wel een document op dat aan de grote federaties van de sociale economie werd bezorgd8. Zeven federaties hebben daarop schriftelijk gereageerd.

Intussen heeft de overheid de ontvangen voorstellen bestudeerd en een aantal acties ondernomen. Een kb van 20 september 2000 verlaagde de btw voor sommige producten van de sociale economie. Het Lenteprogramma: Wie werkt, wint - De actieve welvaartsstaat voor bestaansminimum- en steungerechtigden van maart 2000 verruimde de tewerkstellingsmogelijkheden binnen de sociale economie. Voorts kreeg een universitair instituut een studieopdracht over het statuut van de werkgevers en de werknemers uit de inschakelingssector. En om tegemoet te komen aan de problemen en verwachtingen van de buurtdiensten werd een experimentenfonds voor die sector in het vooruitzicht gesteld.

Op haar website geeft de bevoegde administratie aan dat de dialoog met de sector in de toekomst kan voortgezet worden9. Maar het is nog niet uitgemaakt volgens welke formule. De initiatieven totnogtoe tonen alleszins dat er ook andere mogelijkheden zijn dan de workshops. Zo werd in november 2000 het eerste Forum over de sociale economie georganiseerd. In november 2001 volgde, in het kader van het Belgisch eu-voorzitterschap, Values@Work, Europese conferentie over de perspectieven van de sociale economie in het kader van duurzame ontwikkeling. Beide waren een gelegenheid tot contacten tussen de sector en de overheid.

Politiek betekende een minister voor de sociale economie zeker een stap vooruit. Het beleidsterrein werd er zichtbaarder door. Met een eigen minister vergrootten ook de mogelijkheden om een gecoördineerd beleid te voeren en zo de sector te versterken. Dat laatste is bovendien des te meer het geval omdat de bevoegde minister tegelijk vice-premier is en ook nog verantwoordelijk voor Begroting en Maatschappelijke Integratie. Het bestaan van de projectgroep versterkt ongetwijfeld de betrokkenheid van andere departementen bij de sociale economie.

De formule van workshops liet toe om contact te hebben met de sector, rekening houdend met het afbakeningsprobleem en met de diversiteit van de sector. Dat is ongetwijfeld een eerste grote stap in een leerproces. In de workshops benadrukten de sectororganisaties echter dat ze een structureel overleg met de federale overheid wensen. In een nota aan de minister merkte de cel Sociale Economie in het voorjaar van 2001 bovendien op dat de sociale gesprekspartners nog niet bij de dialoog werden betrokken10. Bij de vormgeving van het overleg moet ook over hun rol worden nagedacht.

3.3.2.3 Verhandelbare groenestroomcertificaten

Deze gevalsstudie illustreert dat de federale regering in haar beleid en haar keuze van beleidsinstrumenten sterk kan worden beïnvloed door de eu en de gewesten. Dit geval toont ook enkele mogelijke knelpunten bij de raadpleging van belanghebbenden.

De federale regering wenst de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen of zogenaamde groene elektriciteit, te bevorderen. Energieproductie uit hernieuwbare bronnen (zie 1.3.7) kan energieproductie uit fossiele brandstoffen gedeeltelijk vervangen. Zo kan ze bijdragen tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en tot een verminderde klimaatverandering. Bovendien maakt zulke energie België minder afhankelijk van het buitenland inzake energie. Verhandelbare certificaten zijn een instrument om de productie van groene elektriciteit te stimuleren. Die productie kan echter ook met andere instrumenten worden aangemoedigd.

Om te beginnen legt de overheid vast welk percentage van de elektriciteitsleveringen uit hernieuwbare bronnen moet worden opgewekt. Producenten van groene elektriciteit ontvangen onder bepaalde voorwaarden groenestroomcertificaten. Dat zijn attesten voor de hoeveelheid elektriciteit die ze uit hernieuwbare energiebronnen voortbrengen. Deze certificaten kunnen worden verhandeld. Leveranciers11 van elektriciteit moeten voor hun stroomleveringen aan eindafnemers het opgelegde minimumaandeel aan groene elektriciteit bereiken. Voor dat percentage van hun leveringen moeten ze groenestroomcertificaten voorleggen. Leveranciers kunnen deze certificaten verwerven door zelf groene stroom te produceren of ze kunnen er kopen op de markt. Indien leveranciers geen of onvoldoende certificaten kunnen voorleggen dan moeten ze voor de ontbrekende certificaten een boete betalen.

Op 5 april 2000 besliste de federale ministerraad de productie van groene elektriciteit te stimuleren op basis van een systeem van verhandelbare certificaten. De regering werkte deze beslissing uit in een ontwerp van kb betreffende de markt voor elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen. De ministerraad keurde dit ontwerp-kb goed op 7 december 2001. Met dit ontwerp voert de regering een bepaling uit van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt. Die wet zelf werd aangenomen in uitvoering van richtlijn 96/92/eg betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit. De richtlijn en de wet zijn gericht op een geleidelijke liberalisering van de elektriciteitsmarkt. Op die vrijgemaakte markt moet de verbruiker tussen verschillende leveranciers kunnen kiezen. Dat zou tot lagere prijzen en een betere dienstverlening moeten leiden. De beleidsverantwoordelijken wensen echter tegelijk ook ecologische doelstellingen te realiseren. Daarom legt de regering aan de elektriciteitssector verplichtingen op zoals de regels over groene elektriciteit.

Het ontwerp-kb over elektriciteit uit hernieuwbare bronnen regelt vooreerst de toekenning van certificaten voor de productie van groene elektriciteit in het Belgische deel van de Noordzee. Vervolgens bevat het bepalingen over de organisatie van een markt voor de verhandeling van groenestroomcertificaten. Het ontwerp legt ook de minimale hoeveelheid groene stroom vast die leveranciers aan eindafnemers moeten leveren. In 2004 is dit 3%, in 2006 4% en 6% vanaf 2010. Voorts bepaalt het ontwerp-kb gewaarborgde minimumprijzen waartegen producenten hun groenestroomcertificaten kunnen verkopen. De minimumprijs verschilt naar gelang van de gebruikte technologie. Voor windenergie geproduceerd op zee bijvoorbeeld bedraagt hij 0,09 eur per kilowattuur, voor zonne-energie 0,15 eur per kilowattuur. Ten slotte legt het ontwerp-kb de boete vast voor leveranciers die hun verplichting niet nakomen. Vanaf 2004 zullen ze per ontbrekend certificaat van 1 000 kilowattuur 125 eur moeten betalen. Op te merken valt dat tegelijk met de certificaten tijdelijk ook een ander federaal instrument blijft bestaan, namelijk directe prijssteun voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

Over een voorontwerp van het kb vroeg de staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling het advies van de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas (creg). Dit advies is door de elektriciteitswet van 1999 verplicht. De creg bracht op 28 juni 2001 haar advies uit. De regering vroeg ook het advies van het Controlecomité voor de Elektriciteit en het Gas (cceg). Het cceg behandelde in zijn advies van 26 september 2001 maar één enkel artikel van het voorontwerp van kb, wat de regering in haar adviesvraag trouwens zelf had gesuggereerd. De staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling besliste om het advies van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (frdo) niet te vragen. Hij deelde mee dat het voorontwerp van kb volgens hem te technisch was voor de frdo, die niet samengesteld is uit experts ter zake. Bovendien wilde hij deze adviesraad niet overbelasten.

In België zijn zowel de federale overheid als de gewesten bevoegd voor elektriciteit. De federale bevoegdheden zijn: de productie van elektriciteit in de Noordzee, het transport van elektriciteit op spanningen hoger dan 70 kilovolt, de nucleaire toepassingen en de elektriciteitstarieven. Voor het overige zijn de gewesten bevoegd. In het kader van de volledige omzetting van de Europese elektriciteitsrichtlijn van 1996 beslisten de federale overheid en de drie gewesten om permanent samen te werken.

Op 5 mei 2000 begonnen de vier regeringen met de voorbereiding van een samenwerkingsakkoord. De federale ministerraad keurde het ontwerp van samenwerkingsakkoord tussen de federale staat, het Vlaams Gewest, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, betreffende de administratieve coördinatie inzake organisatie van de elektriciteitsmarkt goed op 21 september 2001. Onder meer de organisatie van de markt voor groene stroom komt in dit akkoord aan bod. De vier regeringen zijn van oordeel dat ze omwille van de beperkte omvang van hun afzonderlijke markten moeten samenwerken inzake groenestroomcertificaten. Op termijn willen ze een onbeperkte uitwisseling van certificaten realiseren. Ook over het voorontwerp van kb over groene elektriciteit overlegde de federale regering met de gewestregeringen. De wet van 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt verplicht haar tot dit overleg.

Over het ontwerp-kb dienen de Raad van State en de Commissie van de eu zich nog uit te spreken12.

Hier blijkt dat een beleid van de federale overheid duidelijk verbonden is met dat van de eu en van de gewesten. In zulke gevallen zijn een zekere afstemming en samenwerking tussen de betrokkenen noodzakelijk.

Dit geval laat ook zien dat de keuze van beleidsinstrumenten vaak geen louter principiële aangelegenheid is op grond van de voor- en nadelen van de instrumenten. Dikwijls is die keuze veeleer pragmatisch. De overheid kan de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen met diverse instrumenten aanmoedigen. In april 2000 besliste de federale regering om daarvoor groenestroomcertificaten in te zetten. Deze beslissing kan met diverse argumenten worden gemotiveerd, maar ongetwijfeld werd ze in belangrijke mate beïnvloed door de eerdere keuze van het Vlaams Gewest voor dit instrument. Met deze keuze voerde de federale regering weliswaar een bepaling van de elektriciteitswet van 1999 uit. De opstellers van de wet hadden echter een ander systeem, namelijk vaste prijzen, voor ogen. Bovendien combineert de regering de groene certificaten met minimumprijzen waartegen producenten hun certificaten kunnen verkopen. Tegelijk blijft ze ook nog een ander instrument, namelijk directe prijssteun, gebruiken. De regering liet vooraf geen vergelijkende studie over de verschillende instrumenten uitvoeren. Het is dus niet duidelijk of het geschiktste instrument werd gekozen. Volgens de creg staat het echter wel vast dat de kosten verhogen doordat momenteel diverse instrumenten naast elkaar bestaan.

Deze gevalsstudie wijst ten slotte op enkele knelpunten bij de participatie van betrokkenen via adviezen. Een eerste probleem betreft wie moet worden geraadpleegd. Soms schrijft een wet dit voor. De elektriciteitswet van 1999 bepaalt bijvoorbeeld dat de regering over koninklijke besluiten inzake groene elektriciteit vooraf het advies van de creg moet vragen. In andere gevallen hangt de adviesvraag af van de persoonlijke beoordeling van regeringsleden op basis van onduidelijke criteria. Zo bijvoorbeeld de beslissing om aan een betrokken adviesraad geen advies te vragen omdat een onderwerp te technisch is of uit vrees die raad te overbelasten. Een tweede probleem betreft de beschikbare tijd om een advies te formuleren. Soms is die onvoldoende. Zo wilde de regering het advies van de creg over groene elektriciteit binnen de maand ontvangen. Het Directiecomité van de creg slaagde er wel in om ongeveer binnen die termijn een advies voor te bereiden en dat naar de staatssecretaris te sturen. De tijd was echter te kort om de Algemene Raad van de creg, waarin de belanghebbenden vertegenwoordigd zijn, de kans te geven zich over de ontwerptekst uit te spreken.

3.3.2.4 Afbakening van beschermde zeegebieden

Deze gevalsstudie illustreert in de eerste plaats hoe een beleid kan falen wanneer participatie en wetenschappelijke ondersteuning gebruikt worden op een manier die het dossier verlamt. De gevalsstudie laat ook zien dat de beleidsverantwoordelijken het belang van integratie van componenten van duurzame ontwikkeling aanvankelijk onderschat hebben. Het feit dat de maatregelen in een verkiezingsperiode zijn genomen, heeft het belangenconflict erger gemaakt.

Op 20 januari 1999 nam het Parlement de wet ter bescherming van het mariene milieu in de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België unaniem aan. Ze laat toe om de fauna en flora in enkele categorieën van zeegebieden te beschermen met uitvoeringsbesluiten die er onder andere de activiteiten beperken of verbieden.

De wet maakt het mogelijk om internationale verbintenissen uit te voeren die België ondertekende en ratificeerde. Het gaat onder andere om: de Overeenkomst van Ramsar (1971) inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats van watervogels, het Verdrag van Bern (1979) inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa, het verdrag van Bonn (1979) inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (ospar, 1992) en het Verdrag inzake biologische diversiteit (1992). Daarbij komen nog twee Europese Richtlijnen: 79/409/eeg inzake behoud van de vogelstand en 92/43/eeg inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Het eerste Federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling vertelt de uitgebreide voorgeschiedenis van de wet (blz. 212 tot 224).

Alvorens deze wet op 12 maart 1999 in het Staatsblad verscheen, bereidde het kabinet van de staatssecretaris voor Leefmilieu drie ontwerp-kb's voor: over de toewijzing van beschermde zeegebieden, over beheersing en beperking van de visserij in die zones en over het beheer, de bescherming en de bewaring ervan. Het voorontwerp van kb bakent negen beschermde zeegebieden af, op grond van een voorstel van de Beheerseenheid van het Mathematisch Model van de Noordzee en het Schelde-estuarium (bmm). De eerste versie van die teksten bevatte een verbod op visvangst in die gebieden. Na overleg met de minister van Landbouw, die bevoegd is voor visserij, werd dat geschrapt. Dat leidde tot een incoherentie aangezien lichtere activiteiten, zoals watersport, in de beschermde zones wel verboden bleven.

De federale minister van Landbouw vroeg een advies aan de Bijzondere Raadgevende Commissie Visserij van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven. Dat advies van 31 maart 1999 (crb 1999/315) stelt vragen bij de "biologische effecten" (blz. 4) van de bescherming van deze gebieden en bij de verstoring door menselijke activiteiten. Het pleit voor een afweging van de economische activiteiten tegen de "bio-economische effecten" (blz. 5) van de maatregelen. Als er onomstootbare wetenschappelijke bewijzen voor die effecten zijn, is de Commissie bereid te praten over de afbakening van zones.

Op 17 maart 1999 organiseerde de Provincie West-Vlaanderen een vergadering met de kustburgemeesters, op vraag van de staatssecretaris. Daar werden de drie ontwerp-kb's bekendgemaakt en besproken. Nog voor deze vergadering plaatsvond stuitten de ontwerpen op publieke reacties van vissers, onder andere via de Rederscentrale, de Belgische Transportbond en het Belgische Zeemansverbond. Andere reacties kwamen van liefhebbers van watersport via de Vlaamse Vereniging voor Watersport en van kustburgemeesters. Ze maakten zich zorgen dat inkomens uit visserij en toerisme zouden lijden onder het beleid. Ook kwam er kritiek op het gebrek aan overleg over de ontwerp-kb's en op enkele incoherenties in de teksten. De volgende dag vond een protestvergadering plaats met tegenstanders van de ontwerpen en enkele federale parlementsleden uit de kuststreek. Vermoedelijk heeft het pre-electorale klimaat de dramatisering van het dossier in de hand gewerkt.

Leden van het Vlaamse Parlement interpelleerden de Vlaamse minister van economische zaken, kmo's, landbouw en media. De federale staatssecretaris voor Leefmilieu beantwoordde een vraag in het federale Parlement13. Daar zei hij dat de ontwerp-kb's pas aangenomen zouden worden na uitgebreide consultatie van de kustsectoren. De provinciegouverneur werd belast met de organisatie daarvan en met de rapportage erover vóór 15 september 1999, na de verkiezingen. De consultatie vond plaats in het najaar en bestond uit drie stappen: een studiedag met de betrokken sectoren, een overleg met de milieubewegingen en een overleg met de betrokken overheidsdiensten.

Op 2 mei 2000 stuurde de gouverneur een aanbevelingsnota naar de minister. Ze wijst op zwakke punten van de wet van januari 1999 zoals het verbod op alle activiteiten in de zeereservaten met uitzondering van de zwaarste, zoals professionele visvangst, scheepvaart en militaire activiteiten. Daarnaast bevat de nota ook aanbevelingen zoals:

Het gebruik van instrumenten om de beschermde zones af te bakenen, zoals zeekaarten die de ecologische waarde aanduiden en een inventaris van alle socio-economische activiteiten in tijd en in ruimte.

De sectoren die actief zijn in het gebied betrekken bij de bestudering van de maatregelen en eventueel suggesties laten doen.

Na de aanbevelingen van de gouverneur heeft de minister voor Leefmilieu zich ertoe verbonden om de afbakening van de beschermde zones eerst wetenschappelijk te laten bestuderen. In januari 2002 is er van die intentie nog geen zichtbaar resultaat.

Deze gevalsstudie maakt duidelijk dat het inroepen van wetenschappelijk onderzoek en participatieprocessen misbruikt kan worden om een dossier te blokkeren. Sommige tegenstanders van het ontwerp hebben de voorziene participatie in snelheid genomen door op voorhand al het gebrek aan participatie aan te klagen. Ze hebben bovendien het argument gebruikt dat wetenschappelijke zekerheid noodzakelijk is om een beschermingsmaatregel te nemen. Door een participatieronde in te lassen stelde de staatssecretaris voor Leefmilieu het dossier uit tot na de verkiezingen. Dat voorkwam waarschijnlijk dat het ontwerp de doodsteek kreeg. De aanbeveling van de gouverneur om diepgaander onderzoek uit te voeren, heeft er waarschijnlijk toe bijgedragen dat de aanvaarding van de maatregel nogmaals uitgesteld werd.

De bmm maakte in november 2001 een rapport over de uitvoering van de wet ter bescherming van het mariene milieu van 199914. Daarin stelt ze een klassement van zones voor, volgens hun belang en de gevaren waar ze aan blootstaan. Dat bevat ook een analyse van de baten die de bescherming van deze zones heeft op gebieden die grenzen aan de beschermde zones. Nu is de wetenschappelijke basis om een beslissing te nemen dus wel voorhanden.

De toepassing van de wet lijkt echter verder af dan voordien. De beleidsnota's Leefmilieu voor 1999, 2000 en 2001 kondigden de aanname van de kb's aan. Het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 stelt: "De oprichting van beschermde mariene zones en het opstellen van beheersplannen voor die zones zullen prioritaire maatregelen zijn." (nr. 339). De beleidsnota Leefmilieu voor 2002 verwijst er nog slechts vaag naar: "Een tweede groot project bestaat uit het ter beschikking hebben van alle mogelijke informatie nodig om, steeds in samenspraak met alle betrokkenen, zeereservaten aan te duiden die een bijzondere bescherming nodig hebben en hiervoor beheersplannen uit te tekenen." (blz. 72).

3.3.2.5 Informatie over risico's van stoffen en preparaten
voor werknemers

Dit onderdeel gaat over een onderdeel van gezondheid op het werk, namelijk de bescherming van werknemers tegen risico's van gevaarlijke stoffen waar ze aan blootstaan. Dat beleid kan een flexibel aanpasbare vorm kan aannemen, maar laat kansen liggen om informatie optimaal te benutten.

De substanties en preparaten waarop de hier bestudeerde wet betrekking heeft, zijn chemische elementen en combinaties ervan die in industriële processen gebruikt worden (met uitzondering van oplosmiddelen). Het is belangrijk dat de mogelijke gevaren van deze producten gekend zijn. Ze kunnen immers aanwezig zijn in de lucht van de werkplaatsen en zo een uitwerking hebben op werknemers die er gedurende lange tijd aan blootstaan. Benzeen, lood of silicium zijn bijvoorbeeld ziektebronnen als ze ingeademd worden. De aanwezigheid en risico's van zulke stoffen moeten bekend zijn, net zoals de nodige beschermende maatregelen.

Op 28 januari 1999 keurde het Parlement de wet goed over waarborgen die stoffen en preparaten inzake de veiligheid en de gezondheid van de werknemers met het oog op hun welzijn moeten bieden. De wet zegt aan leveranciers van chemische producten welke informatie ze moeten geven bij de producten die ze verkopen, zodat de gebruikers de gevaren kennen en de manieren om zich te beschermen. Door de wet kan de overheid ook producten verbieden.

De nieuwe wet doet de Belgische wetgeving overeenstemmen met de effecten van de regionalisering en met nieuwe Europese wetgeving. De bewegingsruimte van de wetgever is dus beperkt. Het Economische en Sociale Comité van de eu gaf advies bij de voorbereiding van richtlijn 98/24/eg betreffende de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers tegen risico's van chemische agentia op het werk. Het wees erop dat de vele stoffen, het veelvuldige gebruik en de risico's voor veiligheid en gezondheid een algemene maar duidelijke reglementering en controle vergen.

Om van toepassing te zijn, moet de wet wel worden ingevuld met kb's. Daardoor kan de regering flexibel en snel optreden. Twee kb's liggen klaar voor goedkeuring door de ministerraad. Het eerste preciseert wat de verplichtingen van de leveranciers zijn en hoe het zit met controles daarop. Het tweede regelt het verband met twee andere, oudere kb's.

Producenten die nieuwe industrieel gebruikte producten op de markt brengen, hebben de plicht alle informatie over de risico's daarvan wetenschappelijk te laten onderzoeken en mee te delen aan de leveranciers. Die moeten de info doorgeven aan de gebruikers. Een onderzoek naar gezondheidsrisico's kan ook gebeuren als het gaat over producten die al verkrijgbaar zijn.

De Technische Inspectie van het Ministerie van Arbeid en Tewerkstelling zal de toepassing van de wet controleren. Ondanks de bijkomende taken komt er geen uitbreiding van het personeelsbestand.

De informatie die gegeven wordt is onderhevig aan wetenschappelijke onzekerheid. Bovendien veranderen normen over welke risico's aanvaardbaar zijn en welke niet doorheen de tijd. Tot slot is openheid niet vanzelfsprekend, aangezien er ook een belangrijk financieel belang mee gemoeid is.

De wet schrijft niet voor dat artsen informatie ontvangen over de gezondheidsrisico's voor werknemers. Het zijn dus werknemers zelf die moeten melden aan hun arts dat ze met gevaarlijke producten werken of gewerkt hebben. De wet zegt niet dat werkgevers hun werknemers of de vakbonden moeten informeren. Om een optimale bescherming te genieten, moeten ze ook steunen op de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk en op een kb van 27 maart 1998. Die zeggen dat werkgevers verantwoordelijk zijn voor het welzijn van hun werknemers en verplichten om werknemers in te lichten over veiligheids- en gezondheidsrisico's.

Noch de wet, noch de kb's voorzien in een koppeling tussen de informatie over gezondheidsrisico's en de lijst van erkende beroepsziekten van het Fonds voor Beroepsziekten. Die lijst maakt het voor een slachtoffer eenvoudig om de blootstelling aan een risico en de beroepsziekte te bewijzen. Stond een zieke werknemer bloot aan een zeker risico en staat zijn ziekte op de lijst, dan wordt ze als beroepsziekte erkend. De bewijslast ligt dan niet bij het slachtoffer. Als het Fonds voor Beroepsziekten de informatie over gevaarlijke producten zou krijgen, dan kon het de werknemers beter beschermen en aan preventie doen.

De controle door de Technische Inspectie lijkt niet van aard om een goede naleving van de wet mee af te dwingen. Toch worden dergelijke wetten tamelijk goed nageleefd. Een overtreding kan immers leiden tot een hoge boete. Bovendien is er de kans dat schade door nalatigheid kan leiden tot schadeclaims, wat de bedrijven uiteraard liever voorkomen. Maar ook de vakbonden houden een oogje in het zeil, hoewel de wet hen bij die taak niet ondersteunt. Ze moeten wettelijk gezien immers niet geïnformeerd worden.

3.3.2.6 Fiscale maatregelen voor een schoner verkeer

Deze gevalsstudie behandelt verscheidene maatregelen om het verkeer minder milieuvervuilend te maken. Deze maatregelen proberen de milieuschade door het verkeer te verlichten. Het pakket blijft echter onvoldoende om de druk van het verkeer op het milieu echt te verminderen. Uit deze studie blijkt ook dat een land dat internationale afspraken maakt, ruimte voor complementaire maatregelen behoudt. Voorts toont deze gevalsstudie dat de staatshervorming andere beleidsprocessen kan doorkruisen.

Het verkeer is een belangrijke bron van milieuvervuiling. Met diverse fiscale maatregelen probeert de overheid die vervuiling te beperken. Door sommige belastingen te verhogen en andere te verlagen, kan de regering immers bepaalde vervoermiddelen en motorbrandstoffen aanmoedigen en andere ontmoedigen.

De federale regering wijzigde ten eerste enkele bepalingen over het woon-werkverkeer in de personenbelasting15. Het parlement keurde deze maatregel goed als onderdeel van een veel ruimere hervorming van de personenbelasting. Hierdoor krijgen vanaf het inkomstenjaar 2001 onder meer verplaatsingen met het openbaar vervoer, met de fiets en te voet een gunstiger fiscale behandeling.

Ten tweede stelde de federale regering een premie in voor de plaatsing van een lpg-installatie in een benzinevoertuig16. Het voertuig moet in 2001 of 2002 worden omgebouwd.

Ten derde besliste de federale regering in oktober 2001 om zwavelarme benzine en diesel aantrekkelijker te maken door de accijns op de zwavelrijke producten te verhogen17.

Ten vierde keurde de ministerraad van 19 juli 2001 een voorontwerp van wet goed om de belasting op de inverkeerstelling (biv) voor bepaalde voertuigen te wijzigen. Zo zou de biv worden verlaagd voor benzine- en dieselauto's die nu al voldoen aan de verplichtingen die pas vanaf 2005 zullen gelden en dus kleinere hoeveelheden schadelijke stoffen uitstoten. Ook lpg-voertuigen zouden een vermindering van de biv verkrijgen. Omgekeerd zou deze belasting voor de meer vervuilende tweedehandsauto's verhogen.

Ten slotte besliste de regering, ook op 19 juli 2001, om bij de berekening van de jaarlijkse verkeersbelasting rekening te gaan houden met de mate waarin auto's de lucht vervuilen.

De onderzochte maatregelen maken duidelijk dat de fiscaliteit een instrument voor duurzame ontwikkeling kan zijn. Al deze maatregelen dragen in zekere mate bij tot een vermindering van de milieuschade door het verkeer. Een auto die nu al voldoet aan de strengere normen, die pas vanaf 2005 zullen gelden, stoot per gereden kilometer minder schadelijke stoffen uit. Als de overheid zulke auto's bevoordeelt, is dat zeker een stap in de goede richting. Maar om de ambitieuze beleidsdoelstellingen inzake vervoer (zie 3.3.2.10) te realiseren, zal er heel wat meer nodig zijn. Een volledige verrekening van de milieukosten die nu niet in de prijzen tot uiting komen, blijft met de genomen en voorgenomen maatregelen nog veraf.

Over het milieu maken regeringen heel wat internationale afspraken. Het zwavelgehalte van benzine en diesel en de normen waaraan de uitlaatgassen van auto's moeten voldoen, zijn daarvan voorbeelden. In beide gevallen bestaan reeds overeenkomsten over strengere regels die vanaf 2005 zullen gelden. Tegelijk laten deze voorbeelden zien dat landen toch een zekere ruimte voor een eigen beleid behouden. Het blijkt mogelijk om op bepaalde punten verder te gaan dan de internationale afspraken. Zo beloont België wie de strengere regels nu reeds toepast. In het ene geval door zwavelarme benzine en diesel te bevoordelen via een hogere accijns op brandstoffen die meer zwavel bevatten. In het andere geval door een verlaging van de biv voor auto's die nu reeds voldoen aan de zogenaamde Euro 4-norm18. Wel zijn de toepassing en het effect van beide maatregelen maar tijdelijk, want vanaf 2005 zijn de strengere regels voor alle producenten in de eu verplicht.

Deze gevalsstudie illustreert ook dat een maatregel in de loop van het beleidsproces van gedaante kan veranderen. Om de zwavelarmere autobrandstoffen fiscaal te bevoordelen werd eerst gedacht aan een accijnsvermindering voor die producten. Zo'n maatregel zou echter de overheidsinkomsten doen dalen. Daarom besliste de regering uiteindelijk om de accijns op de producten die meer zwavel bevatten te verhogen. Ook die maatregel zou er de producenten moeten toe bewegen om vóór 2005 al op de zwavelarme varianten over te schakelen.

Dit geval toont voorts dat de overheid soms spitsvondige mechanismen gebruikt om maatregelen zo pijnloos mogelijk in te voeren. Zo besliste de regering om de accijnsverhoging pas toe te passen als de prijs van de autobrandstoffen zou dalen, dat ze maar de helft van een prijsdaling zou benutten en dat de totale accijnsverhoging van 0,0149 eur per liter eventueel in verscheidene stappen zou worden ingevoerd. Op die manier voelen de betrokkenen de accijnsverhoging minder, omdat de belastingverhoging met een prijsdaling gepaard gaat.

Tot slot blijkt ook uit deze gevalsstudie dat de staatshervorming kan interfereren met andere beleidsprocessen. Op 19 juli 2001 aanvaardde de federale ministerraad een hervorming van de biv en de verkeersbelasting. In dezelfde periode droeg hij echter de bevoegdheid voor deze belastingen vanaf 1 januari 2002 over aan de gewesten19. Dit conflict tussen twee beleidsprocessen kon echter opgelost worden: op 7 december 2001 besloten de federale overheid en de gewesten een samenwerkingsakkoord te sluiten over hervorming van de biv en de verkeersbelasting.

3.3.2.7 Label voor een sociaal verantwoorde productie

Deze gevalsstudie toont aan dat voor een relatief nieuw beleidsinstrument de weg van een voorstel in het Parlement tot de aanvaarding, bijzonder lang kan zijn. Ze toont ook dat de regeringen van ontwikkelingslanden niet opgetogen zijn met een nationaal unilateraal initiatief dat in zijn streven naar duurzame productiewijzen raakt aan de productiewijzen in hun land.

Deze gevalsstudie gaat over een wetsvoorstel voor een label voor sociaal verantwoorde productie. Een sociaal keurmerk of label is een communicatiemiddel over sociale omstandigheden bij de productie of levering van goederen en diensten. Dat kan via een formule of een symbool op de verpakking. Het doel is om de keuzes van consumenten te beïnvloeden. Ook aan spaarders en institutionele investeerders geeft het label officiële informatie. Zij kunnen het gebruiken als evaluatie-instrument indien ze hun kapitaal in sociaal verantwoorde ondernemingen willen investeren.

Het doel van dit label is om de basisarbeidsrechten te promoten. Die zijn ingeschreven in de basisconventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ilo). Samengevat houden die het volgende in:

Verbod op dwangarbeid (ilo-conventies nr. 29 en 105).

Recht om zich te verenigen in vakbonden (conventie 87).

Recht op organisatie en op collectieve onderhandeling (conventie 98).

Verbod op discriminatie inzake werk en verloning (conventies 100 en 111).

Verbod op kinderarbeid (conventie 138).

Het wetsvoorstel steunt op de vraag van veel consumenten en niet-gouvernementele organisaties (ngo's) naar een betrouwbare referentie voor allerlei privé-initiatieven ter zake. Het sociale label past in een beleid dat ook op andere manieren respect voor de basisarbeidsrechten bevordert. Daarbij horen ook steun aan landen die hun arbeidsinspectie willen versterken, de link met het systeem van algemene preferenties20, sociale clausules in openbare aanbestedingen en in samenwerkingsakkoorden met ontwikkelingslanden.

Het wetvoorstel is in november 1998 in het federale Parlement ingediend. In het oorspronkelijke voorstel zou het label voor goederen en diensten op de Belgische markt gelden. Daarnaast was er een certificaat voor bedrijven die producten of diensten produceren en verkopen. Label en certificaat waren vrijwillig. Erkende instellingen zouden de controles doen. Over de toekenning en over de hulp aan ontwikkelingslanden die het label willen octrooieren zou een Comité voor Sociaal Verantwoorde Productie waken. Daarin zouden vakbonden, werkgevers, consumentenverenigingen en ngo's vertegenwoordigd zijn. De minister van Economische Zaken zou elk jaar een evaluatierapport over de uitvoering voorleggen aan de Wetgevende Kamers.

Een werkgroep bij het ministerie van Economische Zaken volgde aanvankelijk het dossier administratief op. Sinds april 2000 vervult een werkgroep bij de Interdepartementale Projectgroep Sociale Economie die taak (zie 3.3.2.2). Die projectgroep onderzoekt ook de mogelijkheid om op eu-niveau een monitoring-platform te creëren en om op middellange termijn een soortgelijk Europees label in te voeren. Het is immers doeltreffender als een aantal landen het samen toepassen.

Kamer en Senaat bespraken het verschillende keren en maakten daarbij belangrijke amendementen. Hierna volgt een korte beschrijving van dit parcours.

De Kamer heeft het wetsvoorstel aanvaard. De Senaat had de tijd niet om het voorstel goed te keuren voor het einde van de legislatuur, die afliep in 1999. In juli van dat jaar drukte de nieuwe regering de wil uit om een sociaal verantwoorde productie te promoten. Ook in het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004 (nr. 102) vermeldde de regering haar streven naar een sociaal label. Dus zette de Senaat zijn werk voort. De Senaatscommissie Buitenlandse Betrekkingen en Defensie hoorde verscheidene betrokken maatschappelijke groepen zoals ngo's en federaties van ondernemingen. In mei 2000 stuurt de Senaat het wetsvoorstel terug naar de Kamer met een aantal belangrijke amendementen.

Het certificaat voor bedrijven werd geschrapt. Dat verkleint drastisch het toepassingsgebied van de maatregel. Daardoor kan een bedrijf voor sommige producten een label voeren terwijl het misschien in andere segmenten van zijn productie de basisarbeidsrechten schendt. Het motief was dat het beter is om dit nieuwe beleid op een bescheiden manier te starten en eventueel later uit te breiden.

Het was volgens de Senaat niet nodig om een sociaal label toe te kennen aan producten die geheel in de eu geproduceerd worden. Daarom wil die het alleen laten gelden voor producten die geheel of gedeeltelijk van buiten de eu geïmporteerd worden.

De Senaat vraagt dat de controlecriteria minstens de toepassing van de ilo-conventies bevatten om ze later te kunnen uitbreiden naar andere conventies. Het aansporingseffect van de maatregel verhoogt als hij wordt uitgebreid.

Hij vraagt ten slotte ook de oprichting van een reflectiekamer die een geïntegreerde benadering van ecologische en sociale criteria onderzoekt.

Het wetsvoorstel kan een effect hebben op het vrij verkeer van goederen en diensten. Daarom ontvingen de Europese Commissie en de Wereldhandelsorganisatie (wto) een kennisgeving. Die instellingen hebben tot taak om te waken over de vrije handel. De Commissie vroeg drie aanpassingen.

De definitie van de term onderneming moet toelaten dat alle Europese en internationale ondernemingen het label kunnen aanvragen.

De Belgische controlediensten moeten ook labels uit andere Europese landen of een Europees label erkennen. Ook buitenlandse diensten moeten erkend worden voor de octrooiering en controle.

Als de minister van Economische Zaken het octrooi van een label weigert, moet die weigering gemotiveerd zijn.

De Commissie wijst op drie elementen die het wetsvoorstel moet bevatten om verenigbaar te zijn met de internationale handelsregels: het vrijwillig karakter van het label, de afwezigheid van discriminatie om het label te verkrijgen en tegenover de ondernemingen die het niet hebben en de transparantie. Ze onderstreept ook het belang van de jaarlijkse evaluaties.

Bij de wto is het de Commissie die het Belgische sociale label verdedigt. De ontwikkelingslanden die bij de wto over het onderwerp debatteerden21, waren sterk tegen het sociale label gekant. Ze noemden het een vermomde handelsbelemmering en vonden dat het dient om unilateraal sociale normen op te leggen. Die zouden hun aandeel in de wereldhandel doen afkalven en hun visie op ontwikkeling in gevaar brengen.

De Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken heeft de opmerkingen van de Europese Commissie beantwoord. Daarbij hield ze rekening met de opmerkingen van de ontwikkelingslanden. Ze keurde het wetsvoorstel goed met een aantal amendementen. Daarbij zijn de opmerkingen van de Europese Commissie aangenomen. Ook voegde ze ilo-conventie 182 over de ergste vormen van kinderabeid toe.

De Kamer aanvaardde op 29 november 2001 het wetsvoorstel in plenaire zitting22. Om de openheid en de communicatie over het label te waarborgen, heeft de interdepartementale werkgroep er een vademecum over opgesteld. Daarnaast stelt hij een informatiecampagne en een website in het vooruitzicht.

De procedure om een wet uit te werken is lang. Dat blijkt uit de onderstaande beschrijving. Enkele factoren kunnen die complexiteit verklaren:

Het wetsvoorstel bevindt zich op een relatief nieuw domein. Er zijn geen vergelijkbare initiatieven bij andere overheden. Op het privé-vlak zijn die er wel.

Het dossier valt onder de bevoegdheid van verschillende overheden, zowel nationaal en Europees als internationaal.

Ten slotte raakt het een heel gevoelig punt op internationaal vlak, namelijk het respect voor basisarbeidsrechten.

De scherpe reactie van de ontwikkelingslanden laat zich op vier manieren verklaren:

De bekendmaking bij de wto wekte de indruk dat het label verplicht was.

Het stond op de agenda tijdens de voorbereidingen van de onderhandelingen in Doha in november 2001, diplomatiek gezien een delicaat moment. De derdewereldlanden verzetten zich er namelijk tegen de voor hen zeer nadelige handelsbarrières van onder andere de eu.

België zette geen diplomatieke stappen om het label bij de betrokken landen te gaan verdedigen.

Bij de wto zijn misschien niet de actoren vertegenwoordigd die direct gebaat zijn bij een beter respect voor basisarbeidsrechten.

Tot slot, voordat producten het sociale label zullen dragen, moeten uitvoeringsbesluiten nog de regels specificeren inzake de controle, de erkenning van de controle-instellingen, de vereisten voor gebruik en het uitzicht van het label.

3.3.2.8 Publieke toegang tot internet

Het Belgisch beleid inzake publiek toegankelijke internetaansluitingen is in uitvoering. Het bestaat uit maatregelen om de doelstellingen inzake publiek toegankelijke internetaansluitingen van plan e-Europe 2002 te bereiken. Het vooraf definiëren van de concepten van dit plan is met onvoldoende zorg gebeurd. Dat leidt tot verwarring over hoe ver de uitvoering van dit beleid staat en over de naleving van Europese afspraken. Met de beschikbare bronnen is het bovendien niet mogelijk om de samenhang te begrijpen tussen Belgisch beleid inzake publiek toegankelijke internetaansluitingen ter naleving van de Europese afspraken en het Belgische e-Gov-project. In verschillende beleidsdocumenten zegt federale overheid nochtans dat het beleid rond publieke internettoegang in dat project past.

Dit onderdeel gaat over het beschikbaar stellen van publiek toegankelijke internetaansluitingen. Dat zijn computers voor toegang tot internet die opgesteld zijn op een plaats die voor iedereen toegankelijk is, zoals een in bibliotheek. Ze kunnen een oplossing zijn voor de digitale kloof (zie 1.3.4). De Belgische overheid plaatst het aanbieden van publiek toegankelijke internetaansluitingen in het e-Gov-concept. Dat is: "een elektronische overheid die haar dienstverlening verzorgt via internet en daardoor beter haar burgers kan informeren, steunen en beheren."23.

De eu past het ter beschikking stellen van publiek toegankelijke internetaansluitingen in het plan e-Europe 200224. Dat maakt deel uit van de Europese Raadsbesluiten van Santa Maria da Feira van juni 2000. Het vraagt aan de instellingen, de lidstaten en alle andere actoren om langetermijnperspectieven op te stellen voor een kenniseconomie die de integratie door informatietechnologie en het dichten van de digitale kloof kunnen bevorderen. Het actieplan e-Europe 2002 beoogt de installatie van internetterminals met opleidingsmogelijkheden in openbare ruimtes zoals bibliotheken, arbeidsbureaus en scholen. Zo kan iedereen toegang hebben tot deze technologie en kan de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van de gebruikers vergroten. Tegen eind 2001 moeten de overheden publiek toegankelijke internetaansluitingen aanbieden in openbare ruimten. Ze moeten ook multimediacentra oprichten in alle organisaties die toegang bieden tot opleiding en tot faciliteiten voor elektronisch werken, waar nodig met de steun uit de eu-structuurfondsen.

Vooraleer dat actieplan bestond, leverde de federale overheid al een bijdrage aan publieke toegang tot internet. De grondslag daarvoor is het beheerscontract tussen de federale overheid en Belgacom. Dat regelt de betrekkingen tussen de federale overheid en Belgacom voor de uitvoering van de opdrachten van algemeen nut25. Een van die opdrachten is de I-Line, een dienst voor de aansluiting op internet van scholen, bibliotheken en ziekenhuizen tegen een voordelig tarief. De staat, de begunstigden en voor de scholen ook Belgacom, dragen elk een deel van de kosten.

In november 2000 rapporteerde België aan de eu over wat het heeft gedaan om publiek toegankelijke internetverbindingen aan te bieden26. Het stelt dat er publieke toegang is in bibliotheken en dat die vervat zijn in het concept e-Gov. De tekst vermeldt tussen haakjes dat dit concept in voorbereiding is. Het verwijst voorts naar de I-Line. Cijfers over hoeveel publieke internetaansluitingen de federale overheid aanbiedt, geeft het document niet.

De federale overheid paste in maart 2001 de I-Line aan om verder tegemoet te komen aan de doelstellingen inzake publieke internettoegang uit e-Europe 2002. De minister van Telecommunicatie kreeg toen de toelating van de ministerraad om bijna 12 miljoen eur vrij te maken om alle lagere en middelbare scholen in België een internetaansluiting aan te bieden via een I-Line verbinding. Scholen, bibliotheken en ziekenhuizen die al zo'n verbinding hadden, konden hun isdn-aansluitingen vervangen door snellere adsl-lijnen.

De aanbieders van de I-Line met adsl-technologie betalen voor onbeperkt surfen jaarlijks een vast bedrag dat een stuk lager ligt dan de werkelijke kostprijs. De federale overheid past het verschil bij. Een persbericht van de minister voor Telecommunicatie van 29 maart 2001 meldt dat 939 bibliotheken en 471 ziekenhuizen een I-Line hebben27. Het zegt dat het project tegemoet te komt aan de doelstelling inzake publieke internettoegang van het plan e-Europe 2002. Maar er is ook een ander cijfer beschikbaar. De Europese Commissie zegt dat volgens haar criteria, 90% van alle bibliotheken een publiek toegankelijke internetverbinding heeft28. Dat komt overeen met 601 toegangspunten.

Zoals gezegd, moeten de publiek toegankelijke internetverbindingen ook worden gekaderd in de modernisering van de openbare besturen en e-Gov. Veel beleidsnota's onderstrepen het belang van zulke internetverbindingen29.

België neemt heel wat initiatieven voor e-Gov30. Het gaat onder meer over maatregelen voor het beheer van de sociale zekerheid of het structureren en coördineren van technische aspecten van informatie- en communicatie-technologieën.

Het enige digitaal loket waar burgers en bedrijven op 31 december 2001 al gebruik van kunnen maken, is de kruispuntbank voor de sociale zekerheid. De paper interpreteert deze situatie als volgt: "Omwille van de gebrekkige en niet-gecoördineerde informatie, passend in een globale e-Gov strategie, lijkt het er dus op dat België weinig doet voor het realiseren van een elektronische overheid, maar dat is een totaal verkeerde indruk." De verklaring daarvoor kan zijn dat België bottum-up werkt en meer in stilte dan andere landen. Het heeft zelfs een voorsprong inzake de organisatie van ondersteunende diensten en de toepassing van gespecialiseerde programma's. Of deze benadering ook vruchten afwerpt voor het ter beschikking stellen van publiek toegankelijke internetverbindingen is niet duidelijk. Over de integratie van publiek toegankelijke internetverbindingen in een globale e-Gov-strategie ontbreekt immers de nodige informatie.

Over de naleving van de Europese afspraken is er ook weinig informatie beschikbaar. De beschikbare bronnen spreken elkaar bovendien tegen. De uiteenlopende cijfers wijzen vermoedelijk op verschillende definities van een publieke internettoegang. Dat bemoeilijkt ook het begrip van de integratie van deze maatregel in het plan e-Europe 2002.

3.3.2.9 Verbod op tabaksreclame

Deze gevalsstudie toont hoe een tegenstelling tussen belangen leidde tot een arrest van het Arbitragehof. De vraag daarbij is of het wenselijk is dat de arbitrage tussen de belangen van volksgezondheid en van economische activiteit via een juridische beslissing verloopt.

Met de wet van 10 december 1997 houdende verbod op de reclame voor tabaksproducten trachtte de Belgische regering het tabaksgebruik te verminderen en de volksgezondheid te verbeteren, vooral bij jongeren. Reclame is immers het voornaamste middel van de tabaksproducenten om jongeren tot roken aan te zetten31.

De motivatie voor de Europese richtlijn 98/43/eg betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het gebied van reclame en sponsoring voor tabaksproducten motiveert dat ongelijke nationale wetgevingen de vrije handel in de weg staan en dat de Europese verdragen de bescherming van een hoog niveau van gezondheid prioritair stellen. Het gaat er dus om, tegelijk de werking van de vrije markt en het gezondheidsbeleid te verbeteren.

De Europese en de Belgische wetgeving verbieden allebei directe reclame, behalve op televisie omdat dat al gereglementeerd was. Ze staan beide reclame op verkoopspunten toe en verbieden indirecte reclame. Dat is reclame voor afgeleide producten zoals kleding, maar ook gratis verspreiding van sigaretten. Ook sponsoring is verboden. De Europese richtlijn laat reclame toe binnen professionele organen, zoals tijdschiften die gespecialiseerd zijn in tabak. Inzake sponsoring kunnen lidstaten de richtlijn verschillend toepassen tot 30 juli 2003.

Een wet van 24 januari 1977 bepaalt dat de Eetwareninspectie op de wetgeving over consumentenbescherming toeziet. Die dienst nam voor de toepassing van de wet op de tabaksreclame geen extra inspecteurs aan. Tijdens de eerste maanden zag ze specifiek toe op de nieuwe wet. Sindsdien doen de inspecteurs dat tegelijk met andere controleactiviteiten. Ook het publiek draagt zijn steentje bij door de eetwareninspectie te verwittigen. Zo kwam een klacht binnen tegen gsm-schermafbeeldingen met reclame voor sigaretten.

Het Arbitragehof behandelde twee zaken over de wet op de tabaksreclame. Dat hof kan een wetskrachtige norm schorsen als die een schending betekent van grondwettelijk gewaarborgde rechten en vrijheden.

Met de eerste zaak hebben motorsportverenigingen, sigarettenfabrikanten, het Waals Gewest, de intercommunale die het circuit van Francorchamps uitbaat enzovoort, getracht om de wet op de tabaksreclame te laten annuleren. Hun argumenten waren: inbreuken op de vrijheid van handel en industrie, op de vrije meningsuiting en op de persvrijheid, onbevoegdheid van het federale niveau voor reclame via audiovisuele media en discriminatie tussen reclame voor producten met merknamen verbonden aan tabak en reclame voor producten met merknamen die niet met tabak verbonden zijn.

Het hof heeft al die klachten verenigd in arrest 102/99 van 30 september 1999 en weerlegde daarin de meeste argumenten. De discriminatie tussen reclame voor producten met merknamen verbonden aan tabak en andere beoordeelde het Arbitragehof wel als een inbreuk. Het annuleerde dus het artikel van de wet dat daarover gaat. Daarnaast baseerde het hof zich op de Europese richtlijn ter zake om tot 30 juli 2003 evenementen op wereldschaal te ontheffen van toepassing van de wet op tabaksreclame.

Een tweede rechtzaak ging over het decreet van het Waals Gewest van 10 juni 1999 betreffende de sponsoring van evenementen die plaatsvinden in aan het Waals Gewest toebehorende infrastructuren of die door het Waals Gewest gesubsidieerd worden. Dat laat inkomsten uit tabaksreclame toe aan organisatoren die het belang van tabaksreclame voor hun evenement kunnen aantonen. Dat betekent dat:

De sponsoring door reclame voor productnamen verbonden aan tabak essentieel is voor het overleven van hun manifestatie.

De manifestatie bijdraagt tot de lokale economie, tot inkomsten uit lokale of gewestelijke heffingen, tot de toeristische aantrekkingskracht van de regio of tot de activiteiten van de horeca.

Voor evenementen op wereldniveau moeten organisatoren ook aantonen dat de inkomsten uit tabaksreclame jaar na jaar verminderen en dat ze de zichtbaarheid van het product beperken. Dit decreet werd van kracht op 1 januari 1999. Het Arbitragehof annuleerde het op 13 maart 2001 omdat het de federale, gewestelijke en communautaire bevoegdheden niet respecteert32.

Het Europese Hof van Justitie heeft zich uitgesproken over de richtlijn 98/43/eg in arrest c-376/98 van 5 oktober 2000. Het stelt dat de wetgever geen maatregel kon uitvaardigen onder gemotiveerd door een verbetering aan het functioneren van de markt voor reclame of voor de dienstverlening in die sector, terwijl hij de bescherming van de volksgezondheid beoogt. De bedoeling is immers om de volksgezondheid te beschermen. De hele richtlijn is daarom geannuleerd. Een nieuwe versie is in voorbereiding. De nationale regelingen van de lidstaten blijven in voege.

Het voornaamste onderwerp van deze gevallen is het conflict tussen de volksgezondheid en economische belangen. De informatie die deel 2 geeft, toont dat onder andere minder tabaksdoden en -zieken baten van de maatregel zijn. De maatschappelijke kosten ervan zijn bijvoorbeeld meer werkloosheid en economische verliezen. Wanneer wetskrachtige documenten in conflict komen, berusten verdicten op technische aspecten van het dossier. Een politieke arbitrage tussen divergerende belangen moet gemaakt en geëxpliciteerd worden.

3.3.2.10 Reglementering van de verspreiding van genetisch gemodificeerde organismen

Deze gevalsstudie toont dat de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten een beleid jarenlang kan vertragen. De studie illustreert ook dat juridische onzekerheid en een gebrek aan middelen het werk van een evaluatiemechanisme bemoeilijken.

Deze gevalsstudie gaat over de reglementering van de doelbewuste introductie in het leefmilieu en het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) of producten die er bevatten. Die legt de voorwaarden vast om te experimenteren met ggo's en om ze op de Europese markt te brengen. Een reglementering daarvan is nodig om eventuele risico's voor de volksgezondheid of het leefmilieu te controleren.

In 1986 publiceerde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso) het document Recombinant dna: Safety Considerations. In België gaf de Interministeriële Conferentie Wetenschapsbeleid daar gevolg aan door een groep ad hoc over biotechnologie op te richten. Die groep beval de oprichting aan van een Recombinant dna Adviescomité. De staatshervorming verhinderde echter de oprichting daarvan.

Op Europees vlak gaf het oeso-document onder andere aanleiding tot richtlijn 90/220/eeg inzake de doelbewuste introductie van ggo's in het milieu die het gebruik van genetisch gemodificeerde planten in de landbouw reglementeert. Die moest tegen 23 oktober 1991 omgezet zijn. Door die verplichting kwam het onderwerp terug op de Belgische politieke agenda.

In 1990 bracht de Raad van State een advies uit dat de federale bevoegdheid afbakende inzake producten en ontwikkeling ervan. Op grond van de wet van 20 juli 1991 houdende sociale en diverse bepalingen is de federale ministerraad bevoegd voor de reglementering van vrijwillige verspreiding van ggo's en het op de markt brengen ervan. Hij kan ook inbreuken bestraffen. Richtlijn 90/220/eeg valt bij omzetting echter onder federale en gewestelijke bevoegdheden.

In die tijd overlegden de federale en gewestelijke overheden in het Overlegcomité Regering-Executieven. Op 2 oktober 1991 gaf dat comité de gewesten en de federale overheid het mandaat om te onderhandelen over de omzetting van richtlijn 90/220/eeg in nationale regelgeving en over een Recombinant dna Adviescomité. Door de St.-Michielsakkoorden van 1993 konden de federale en gewestelijke overheden samenwerkingsakkoorden sluiten. In mei 1995 tekenden deze overheden een eerste akkoord en stuurden dat naar de Raad van State voor advies. Diens opmerkingen leverden in november 1996 een gewijzigde tekst op, die getekend werd in april 1997. Dan moesten de verschillende overheden er nog een wet, decreet of ordonnantie van maken. Die verschenen in het Staatsblad op 14 juli 1998.

Het samenwerkingsakkoord over bioveiligheid van april 1997 voorziet in het kb van 18 december 1998 tot reglementering van de doelbewuste introductie in het leefmilieu evenals van het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde organismen of producten die er bevatten. Dat kb voltooit de omzetting van de Europese richtlijn in federale wetgeving. De maatregel legt de regels en bevoegdheden op federaal vlak vast voor experimenten met ggo's en voor hun verspreiding op de Europese markt. Het ministerie van Landbouw verstrekt de toelatingen tot verspreiding van ggo's en producten die er bevatten wanneer het gaat over transgene gewassen en dieren.

Het samenwerkingsakkoord legt de bevoegdheden van de federale en regionale overheden vast. Het richt ook de Adviesraad voor Bioveiligheid en de Dienst Bioveiligheid en Biotechnologie op. Die staan in voor een gemeenschappelijke risico-evaluatie en geven advies aan het Ministerie van Landbouw. De Adviesraad bestaat uit vertegenwoordigers van de federale ministers van Landbouw, Volksgezondheid, Arbeid en Tewerkstelling, en Wetenschapsbeleid en van de drie gewestregeringen. De Dienst Bioveiligheid en Biotechnologie staat in voor het secretariaat en uitvoerende taken inzake coördinatie, expertise, laboratorium en documentatie. De federale overheid en de gewesten financieren deze organen. De kosten die de federale overheid daarin moet dragen zijn: vijf personeelsleden, de werkingskosten van het secretariaat van de Adviesraad, de werkingskosten van de Dienst Bioveiligheid en Biotechnologie en de vergaderkosten van de Adviesraad, inclusief de reis- en verblijfkosten van experts.

In 1999 ontvingen de bevoegde overheden 22 dossiers. Die werden allemaal goedgekeurd. In 2000 keurden ze ook alle 20 ingediende dossiers goed. In 2001 werden 18 dossiers ingediend waarvan er twee nog niet waren goedgekeurd op 31 december 2001. De goedkeuring van alle ingediende dossiers duidt niet noodzakelijk op een slechte werking van het orgaan. Twee aanvullende vaststellingen doen echter vragen rijzen.

- De leden van de Adviesraad voor Bioveiligheid zijn nooit benoemd volgens de wettelijke bepalingen. Het samenwerkingsakkoord (art. 8) stelt dat de Koning de leden benoemt op voorstel van de federale minister van Volksgezondheid. Die benoeming is echter niet als kb in het Staatsblad verschenen. Dat roept vragen op bij de juridische geldigheid van de toelatingen die op basis van zijn adviezen worden verstrekt.

- De federale overheid heeft totnogtoe noch de personeelskosten, noch de kosten van de adviesraad betaald zoals het samenwerkingsakkoord vaststelt. Dat de raad en de dienst toch functioneren, is deels te danken aan financiering door de gewesten. Daarnaast is er een voorlopige financiering via het Wetenschappelijk Instituut Volksgezondheid, waarvan de dienst deel uitmaakt. Bovendien moet wie toelating vraagt voor een doelbewuste introductie van ggo's in het leefmilieu, dossierkosten betalen. Maar die 1 250 eur per dossier gaat naar het Begrotingsfonds voor de Grondstoffen van het federale ministerie van Landbouw en niet bij de dienst of de raad. Dit gebrek aan middelen bemoeilijkt ongetwijfeld hun werking.

3.3.2.11 Inventarisatie van broeikasgasemissies

Deze gevalsstudie illustreert de moeilijkheid van de Belgische overheid om bepaalde internationale verbintenissen na te komen, onder andere door een tot op heden inadequate institutionele organisatie.

Het Raamverdrag van de vn inzake klimaatverandering is sinds 1994 van kracht. Het legt de institutionele basis voor internationale samenwerking en expliciteert het uiteindelijke doel en de beginselen daarvan. Het werd concreter ingevuld door het Protocol van Kyoto (1997). Daarin verbonden 158 landen en de eu zich ertoe om van 2008 tot en met 2012 per jaar gemiddeld 5% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990. De eu-lidstaten staan gezamenlijk in voor 8% reducties. Daartoe spraken ze onderling een lastenverdeling af, die België 7,5% reducties oplegt. Dat kan via een vermindering van de uitstoot (bv. door schonere technologie) of door co₂ te capteren in levend materiaal (bv. door bosuitbreiding). Het Kyotoprotocol bevat ook een aantal mechanismen voor internationale samenwerking, waaronder de zogeheten flexibele mechanismen. Die maken het mogelijk om via handel in emissierechten, de reducties te halen waar dat het goedkoopst kan33. In eu bestaat een soortgelijk systeem voor handel in emissierechten tussen de lidstaten.

Om die internationale en Europese afspraken uit te voeren en te controleren, is gedetailleerde informatie nodig over hoeveel broeikasgassen de verschillende partijen van het verdrag uitstoten. De partijen die in Bijlage I van het verdrag vermeld staan (de oeso-leden en landen met een overgangseconomie), moeten jaarlijks vóór 15 april een nationale inventarislijst (nir) van hun broeikasgasemissies indienen bij het secretariaat van het klimaatverdrag. Die vermeldt de hoeveelheden van zes broeikasgassen34 die uitgestoten en gecapteerd werden van 1990 tot het voorlaatste jaar voor de indiening. De nationale inventarislijsten moeten die hoeveelheden geven volgens een gemeenschappelijk rapportageformaat en volledige en gedetailleerde informatie bevatten over de berekeningswijze daarvan.

Artikel 5.1 van het Kyotoprotocol (1997) voorziet in de oprichting van een nationaal inventarissysteem, op zijn laatst vóór 1 januari 2007. De bedoeling daarvan is om de kwaliteit van de inventarissen te garanderen en hun verificatie en vergelijking te vergemakkelijken.

Binnen de eu voorziet de ontwerprichtlijn over handel in rechten voor de emissie van broeikasgassen in een opening van de markt vanaf 200535. Daartoe zouden er tegen 2004 betrouwbare nationale inventarissen moeten zijn. De eu heeft een toezichtsprocedure opgezet voor de broeikasgasemissies36. Die houdt in dat de lidstaten jaarlijks, uiterlijk op 31 december, de gegevens over de uitstoot en captatie van de zes broeikasgassen meedelen aan de Europese Commissie. De instructies voor de kennisgeving aan de Commissie zijn dezelfde als die voor het Klimaatverdrag, zowel voor de inhoud als voor de vorm. Alleen de datum ervan is anders. Dat moet de Commissie in staat te stellen om het Europese inventarisrapport op te stellen en om het binnen de termijnen voor te leggen.

Momenteel kan niet-naleving alleen leiden tot symbolische sancties. Als een land tegen 2007 het klimaatverdrag wat betreft de inventarissen echter niet naleeft, kunnen de gegevens die het indiende, aangepast worden. De procedures daartoe liggen vast in het verdrag. Als die aanpassingen bepaalde grenzen overschrijden, dan kan dat land vatbaar worden voor uitsluiting uit het systeem van handel in emissierechten. Dat is een zware straf want het kost aanzienlijk meer om de Kyotodoelstellingen te halen zonder het mechanisme van emissiehandel.

Merk ook op dat een aanpassing van de gegevens van één eu-lidstaat direct een aanpassing van de Europese inventaris tot gevolg zou hebben. Wanneer een eu-lidstaat er niet in slaagt om de kwaliteitseisen voor de inventarissen te halen, kan dit leiden tot een zaak van gemeenschapsrecht.

In België telt de werkwijze om een nationale inventaris voor te bereiden en door te sturen naar het secretariaat van het klimaatverdrag veel verantwoordelijken. Dat is gedeeltelijk te wijten aan de bevoegdheidsverdeling. Die wijst de verzameling van basisgegevens aan de drie gewesten toe. Dat maakt een extra intermediair orgaan nodig om het nir op te stellen: de Interregionale Cel Leefmilieu (ircel). De gedecentraliseerde gegevensverzameling verloopt moeilijker dan een situatie waarin een nationaal instituut belast is met alle etappes in de voorbereiding van de inventaris.

Er bestaat op nationale of regionale schaal geen procedure om de kwaliteit van de inventaris te controleren37. De termijnen waarbinnen de gewestelijke inventarissen gecommuniceerd worden aan de ircel laten niet toe om aan kwaliteitscontrole te doen.

Recente evaluaties van de Belgische nationale inventaris besluiten dat de rapportage niet tegemoetkomt aan de voorschriften van het Raamverdrag van de vn inzake klimaatverandering38. Ze wijzen in het bijzonder op het gebrek aan duidelijkheid van de informatie en op de noodzaak om een nationaal inventarisrapport op te stellen. Bovendien stellen ze dat door deze gebreken het secretariaat geen volledige analyse van de inventaris kan maken. Zo is maar eenderde van de 61 voorziene bladzijden van het gemeenschappelijke rapportageformaat ingevuld. Boven op de niet-naleving van het verdrag, komt België ook zijn afspraken met de eu-partners niet na.

De gewesten achten hun taak vervuld van zodra ze de regionale inventaris hebben ingediend. Toch is een zekere coördinatie nodig tussen de federale en gewestelijke overheden om de nationale inventaris te voltooien. Zo gebruiken ze elk hun eigen methodes om de uitstoot te meten, wat de integratie in een enkele inventaris bemoeilijkt. Het argument van de onverenigbaarheid van methoden wordt regelmatig geopperd om te rechtvaardigen dat de basisgegevens die de emissieschattingen per sector ondersteunen (sectoral background data) niet ingediend worden. Ze ontbraken onder andere in 200139. Dat is echter geen gefundeerd argument. Het gemeenschappelijke rapportageformaat maakt een geaggregeerde presentatie mogelijk die verenigbaar is met verschillende methodologieën voor de eigenlijke schattingen. De richtlijnen van het klimaatverdrag vragen bovendien om de methoden gedetailleerd te documenteren in het nationaal inventarisrapport.

Niet alle betrokken overheden volgen het tijdschema van de werkgroep Emissies van het Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (ccim) voor de voorbereiding van de emissie-inventarissen. De gewesten, die erop hebben aangedrongen dat die inventarissen hun bevoegdheid zouden zijn, verklaren hun achterstand door een personeelstekort. Die tekortkomingen hebben een direct gevolg voor de nationale inventaris.

3.3.3 Evaluatie van het beleid in de gevalsstudies volgens de vijf gekozen beginselen van duurzame ontwikkeling

Dit onderdeel belicht eerst de problemen die zich gesteld hebben in de verschillend etappes van de gevalsstudies. Daarna besteedt het ook aandacht aan de positieve elementen die in de gevalsstudies naar voren komen.

3.3.3.1 Problemen in de etappe van voorbereiding

Uit de gevalsstudies blijkt dat de mondiale dimensie niet altijd de aandacht krijgt die vanuit een perspectief van duurzame ontwikkeling wenselijk is. Die vaststelling bevestigt de evaluatie van de jaarlijkse beleidsnota's.

Dat lijkt niet in hoofdzaak een probleem te zijn van gebrek aan goede wil. Het document Productbeleid en milieu. Federaal richtplan in hoofdlijnen (blz. 31), drukt bijvoorbeeld de wil uit om rekening te houden met de effecten van Belgische maatregelen op ontwikkelingslanden. Het ontbreekt veeleer aan een reflex om de mondiale dimensie van duurzame ontwikkeling systematisch in de praktijk te brengen. Het beleid inzake sociale economie bijvoorbeeld bevat een mondiale dimensie. In de interdepartementale werkgroep over het sociale label zit echter geen vertegenwoordiger van de diensten voor ontwikkelingssamenwerking. De werkgroep kan wel experts uitnodigen over het onderwerp.

In veel gevalsstudies is er sprake van Europese richtlijnen of internationale afspraken die nageleefd moeten worden. Een beleid dat internationaal overeengekomen is, kan opgevat worden als iets waar al consensus over bestaat. Consensus op internationaal vlak volstaat niet om de betrokken maatschappelijke groepen in eigen land te overtuigen. Dat blijkt uit het dossier van de beschermde zeegebieden. Het stuit op sterke weerstand van een aantal betrokkenen, hoewel het steunt op een hele reeks internationale verbintenissen. Daarom dient de beleidsvoorbereiding met even veel zorg te gebeuren als anders. De verbintenissen laten meestal toe dat binnen bepaalde marges landen er hun eigen invulling aan geven.

Bij de voorbereiding van maatregelen zijn er vaak onzekerheden. Is een heffing meer doeltreffend en doelmatig dan een verbodsbepaling? Is een doelstelling haalbaar binnen de gestelde termijn? Welke ongewenste effecten heeft een maatregel? Beleidsverantwoordelijken moeten zulke onzekerheden erkennen en vooraf onderzoeken.

Wetenschappelijk onderzoek heeft een voorname rol bij de voorbereiding van een beleid voor duurzame ontwikkeling. Het argument dat het beleid een onvoldoende participatieve en wetenschappelijk basis heeft, kan echter ook voor minder nobele doeleinden dienen, zoals opzettelijke vertraging. Dat blijkt uit het geval van de beschermde zeegebieden. De wetenschappelijke basis om beschermde zeegebieden af te bakenen is voorhanden, maar er gebeurt niets mee. Uit de beleidsnota voor 2002 blijkt zelfs dat de wil daartoe verwatert.

De gevalsstudie over groene elektriciteit illustreert de onzekerheid over instrumenten om de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te bevorderen. De overheid koos in dat geval voor een mix van instrumenten. Dat heeft als voordelen dat het kansen geeft aan technologieën die nog niet concurrerend zijn en dat producenten tijd krijgen om zich aan te passen. Het laat ook meer mogelijkheden om, als blijkt dat een instrument niet werkt, op een flexibele manier de samenstelling van de mix te veranderen.

Een mix van instrumenten lost het probleem van onzekerheid over de werking van een individueel beleidinstrument echter niet op. Daarenboven hebben, in het geval van de groene elektriciteit, de instrumenten ook een invloed op elkaar. De invloed van marktverstoringen, zoals steunmaatregelen, op de handel in certificaten is niet duidelijk. Een weinig overdachte instrumentenmix kan zo leiden tot meer ondoorzichtigheid en onzekerheid over doeltreffendheid en doelmatigheid.

Het begrip participatie dekt uiteenlopende ladingen. De gevalsstudies tonen dat de raadpleging van betrokken maatschappelijke groepen verschillende vormen kan aannemen. Zo voorziet de procedure voor de opmaak van het Richtplan ge-integreerd productbeleid in de structurele raadpleging van enkele gevestigde adviesorganen, zoals: de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (frdo), de Hoge Gezondheidsraad (hgr), de Raad voor het Verbruik (rvv) en de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (crb). Bij de dialoog over sociale economie hebben de klassieke gesprekspartners voor sociaal-economische thema's, de vakbonden en de werkgeversorganisaties, geen inspraak. Daar wordt gekozen voor werkgroepen ad hoc met betrokken actoren. In het eerste geval gaat het om permanente organen die met een duidelijk mandaat een duidelijke maatschappelijke groep vertegenwoordigen. In het andere geval gaat het om structuren ad hoc. De functies of doelstellingen daarvan zijn soms minder duidelijk dan die van permanente organen.

De gevalsstudie over de beschermde zeegebieden toont dat tegenstanders van de maatregel, de voorziene (ad hoc-)participatie in snelheid hebben genomen. Ze klaagden daarbij op voorhand al de ontbrekende participatie aan en bereikten dat het dossier uitgesteld en misschien zelfs opgegeven wordt.

3.3.3.2 Problemen in de etappe van invoering

Problematisch is dat buitenlandse effecten van een beleid moeilijk te bepalen zijn. De gevalsstudie over het sociale label staaft die vaststelling. Daaruit blijkt dat de ontwikkelingslanden die lid zijn van de wto, de bedoelingen van de wetgever niet apprecieerden. Dat ligt onder andere aan een gebrekkige capaciteit van internationale organisaties om op gecoördineerde manier een probleem te behandelen dat raakt aan verschillende dossiers van het internationale overleg. Is het aan de wto om over arbeidsomstandigheden te praten of aan de ilo om over handel te praten? Zijn die instellingen bekwaam om dat te doen?

Daarnaast rijst de vraag of iemand de belangen van de voornaamste betrokken maatschappelijke groep in ontwikkelingslanden, namelijk de werknemers, vertegenwoordigt bij de wto. Tot slot schaadt het bestaan van, voor de ontwikkelingslanden heel nadelige, handelsbarrières de geloofwaardigheid van het sociale label. Dat is nog maar één van de vele belangentegenstellingen binnen de wto die een rol spelen in het dossier van het sociale label.

De terugdringing van kinderarbeid via een sociaal label kan geïnterpreteerd worden als een bekommernis om toekomstige generaties. Dat illustreert dat langetermijndoelen veeleer impliciet aanwezig zijn. Misschien is het gebrek aan expliciet aanwezige toekomstvisies onder andere te wijten aan de onzekerheid over de toekomst. Brengt die politici ertoe om te zwijgen over langetermijndoelen en om waar die eventueel aanwezig zijn, ze niet te sterk te benadrukken?

Bij de etappe van invoering komen vooral problemen met de institutionele integratie sterk naar voren. Die stuit op structurele problemen. De federale staatsstructuur van België is immers nog altijd in beweging. Dat blijkt te interfereren met andere processen. Het meest markante geval is dat van de fiscale impulsen voor schonere auto's. Door de gebrekkige coördinatie met de inwerkingtreding van het Lambermontakkoord, moesten de gewesten de uitwerking van een aantal maatregelen van de federale overheid overnemen. De voorgeschiedenis van de wetgeving over verspreiding van ggo's, toont dat vertragingen vanwege wijzigingen in de staatsstructuur geen nieuw probleem zijn. Onder andere daardoor duurde het maar liefst acht jaar om een Europese richtlijn om te zetten.

Het beleid ter bescherming van werknemers tegen risico's van stoffen en preparaten laat mogelijkheden tot een betere institutionele integratie onbenut. De informatie over de risico's is nuttig voor de bescherming van werknemers. Met een globale en geïntegreerde aanpak had de info nog meer nut gehad. Ze had bijvoorbeeld gekoppeld kunnen worden aan de lijsten van het Fonds voor Beroepsziekten. Dat is een voorbeeld waarbij de institutionele integratie over het hoofd gezien werd.

Het beleid dat de federale overheid voert inzake informatie- en communicatietechnologie (ict) en e-Gov vertrekt van de technische basis. Voor publieke internetaansluitingen heeft ze een beleid gevoerd dat past binnen haar bevoegdheden, maar dat institutioneel niet geïntegreerd is. Uit de geraadpleegde bronnen valt geen duidelijke visie af te leiden over hoe publieke internetaansluitingen passen in het e-Gov-concept en hoe alle publieke actoren elkaar daarbij kunnen aanvullen. Dit staat in schril contrast met de concrete doelstellingen van het e-Europa actieprogramma dat België, als eu-lidstaat, mee heeft onderschreven.

In de gevalsstudies over de beleidsinvoering kwamen erg veel organen voor participatie en advies aan bod. In het dossier over risico's van stoffen en preparaten formuleerde het Economisch en Sociaal Comité van de eu een advies. De studie over het sociale label vernoemde andere inspraakmechanismen zoals hoorzittingen in parlementaire commissies en de creatie van het Comité voor Sociaal Verantwoorde Productie. Ook neemt de wetgever initiatieven om de bevolking te informeren.

De certificaten voor groene elektriciteit lieten zien hoe een wettelijk verplicht advies niet leidde tot een officiële consultatie van betrokken maatschappelijke groepen. De technische inhoud van het dossier en procedurele problemen stonden dat in de weg. Een van de problemen was dat er niet echt een raad is die zich kan uitspreken over dit dossier. In de toekomst zullen monopolies verdwijnen. De producenten van de toekomst zijn echter nog niet actief, laat staan vertegenwoordigd. Dat wijst op een algemener probleem van participatie in de context van duurzame ontwikkeling. Toekomstige betrokkenen en bij uitbreiding ook toekomstige generaties, hebben namelijk geen inspraak.

3.3.3.3 Problemen in de etappe van uitvoering

De uitvoering van internationale verbintenissen kan problematisch zijn als ze verband houden met een federaal beleid dat al in uitvoering is. Dat is het geval voor publieke internetaansluitingen. Die zouden in het verlengde moeten liggen van de e-Europadoelstellingen en het e-Gov-concept van de federale overheid. In realiteit ontbreekt evenwel elke vorm van integratie. Het resultaat is dat in de beschouwde analyseperiode informatie over maatregelen voor publieke internetaansluitingen in het globale e-Gov-concept niet compatibel is met die over de naleving van de e-Europadoelstellingen ter zake. Ook bij de inventarisatie van broeikasgasemissies heeft een gebrek aan institutionele integratie gevolgen op de informatieverstrekking over de naleving van internationale verbintenissen.

Wat zijn ongewenste effecten van Belgische maatregelen voor andere landen? Het verbod op de tabaksreclame houdt bijvoorbeeld geen rekening met het inkomensverlies van tabaksproducenten in de ontwikkelingslanden. Dat is beperkt, omdat België een klein land is en omdat zo'n maatregel heel geleidelijk over een lange periode effect heeft. Daardoor is een overstap naar andere activiteiten mogelijk. Indien een grote groep landen, zoals de eu, een gelijksoortig verbod zou invoeren, dan moet die wel rekening houden met de tabaksproducenten in het Zuiden.

Opnieuw blijkt dat een toekomstvisie veeleer impliciet aanwezig is. Het verbod op tabaksreclame beschermt immers vooral jonge niet-rokers waar die reclame op mikt. Door die van de tabak af te houden, probeert de overheid op lange termijn de volksgezondheid te verbeteren.

Het concrete kortetermijndenken helpt politici blijkbaar om overeenstemming te bereiken. Maatregelen zijn daarom vaak het resultaat van praktische compromissen. Een voorbeeld daarvan is de reglementering inzake de verspreiding van ggo's. Ze heeft een dubbel doel: een eengemaakte Europese markt én de bescherming van veiligheid en gezondheid. Dat stelt zowel voor- als tegenstanders van ggo's gedeeltelijk tevreden. Het debat over welke plaats die technologie heeft in een duurzame ontwikkeling, wordt met zo'n maatregel echter ontweken.

Er is geen langetermijnvoorspelling over de kostenbesparing voor de sociale zekerheid of over het aantal levens dat het verbod op tabaksreclame zal redden. Het is heel moeilijk om de kosten en de baten van zo'n maatregel te schatten en om te bepalen wanneer ze zich manifesteren. Dat geldt ook voor maatregelen bij het klimaatbeleid. Wanneer een beleid dat op een dubbele billijkheid steunt concreet wordt, zal het zoals elk beleid tegenstand ontmoeten. Het is echter moeilijk om een beleid te rechtvaardigen door zich op langetermijneffecten te beroepen.

Het beleid inzake verspreiding van ggo's is bedoeld om de menselijke gezondheid en het leefmilieu te vrijwaren. De economische dimensie is ook aanwezig, daar de maatregel past in de Europese inspanningen om gelijke concurrentievoorwaarden te creëren. De drie componenten zijn dus gedeeltelijk aanwezig. Vragen over de doelen die de gentechnologie dient, spelen echter geen rol in de besluiten van de Adviesraad voor Bioveiligheid. In een context van duurzame intwikkeling zijn zulke ethische overwegingen ook van belang.

De institutionele integratie laat te wensen over in het dossier van inventarisatie van broeikasgasemissies. De federale staatsstructuur van België bemoeilijkt de vlotte naleving van de internationale verbintenissen enigzins, maar is er zeker niet de enige oorzaak van.

De gevalsstudie over stoffen en preparaten roept vragen op over de praktische toepassing van het voorzorgsbeginsel. Er zal immers onzekerheid blijven bestaan omdat sommige risico's van vele kleine dosissen op lange termijn moeilijk te achterhalen zijn. De schade ervan kan echter onomkeerbaar zijn.

Participatie in de uitvoering van het beleid impliceert dat betrokken maatschappelijke groepen verantwoordelijkheid opnemen in de uitvoering van het beleid. De garantie op informatiedoorstroming over stoffen en preparaten steunt onder andere op de spontane inspanningen van vakbonden. De reglementering biedt hen echter geen houvast om die taak naar behoren uit te voeren. Voor de werknemers legt de reglementering geen rol weg, hoewel ze de voornaamste doelgroep zijn. Rechtstreeks ontvangen ze geen informatie. Er is evenmin in kanalen voorzien waarlangs werknemers vragen kunnen stellen of suggesties doen.

3.3.3.4 Oplossingen uit de gevalsstudies

Totnogtoe ging de aandacht van dit hoofdstuk naar wat misloopt. Toch blijken er in de praktijk goede oplossingen te ontstaan voor een aantal problemen die duurzame ontwikkeling in de praktijk ontmoet. Daarvan geeft dit punt een overzicht.

De gevalsstudie over het sociale label toont dat beleidsmakers met creativiteit en handelingsbereidheid een stap vooruit kunnen zetten om de mondiale uitdaging van duurzame ontwikkeling aan te gaan.

Een langetermijnvisie kan blijken uit een duidelijke formulering van doelen op lange en kortere termijn. De certificaten voor groene elektriciteit kunnen bijvoorbeeld een bijdrage leveren tot een langetermijndoel, namelijk klimaatbeheersing. Langetermijndoelen kunnen de weerspiegeling van waarden zijn, abstract en ruim aanvaard.

Een intermediaire doelstelling is een concrete stap in de richting van een abstracter doel. Ze kan een tijdschema of een al dan niet becijferd doel bevatten die op ethisch vlak slechts verdedigbaar zijn als een stap op weg naar het uiteindelijke doel. Een voorbeeld daarvan zijn de Kyotodoelstellingen. Duidelijke intermediaire doelen zijn ook nodig om de best mogelijke beleidsinstrumenten te kiezen en om maatregelen te evalueren.

De gevalsstudie over geïntegreerd productbeleid bevat een cyclisch beleidsproces. Dat kan voor continuïteit zorgen zonder dat te precieze doelen op langere termijn moeten worden vastgelegd.

Economische en ecologische doelstellingen zijn niet noodzakelijk strijdig met elkaar. De certificaten voor groene elektriciteit streven een ecologische doelstelling na op de economisch meest efficiënte manier. Deze werkwijze zal waarschijnlijk ook gebruikt worden in het klimaatbeleid en kent in de toekomst misschien nog toepassingsgebieden. Ook het geïntegreerd productbeleid is specifiek gericht op een positieve synergie tussen economie en leefmilieu. Daarbij voorziet het Federaal richtplan in hoofdlijnen wel om op termijn een sociale dimensie toe te voegen.

Sociale economie is bij uitstek een beleidsdomein dat componenten van duurzame ontwikkeling samenbrengt. Niet alleen de sociale en de economische component, maar ook de ecologische component zijn erin vertegenwoordigd. Projecten van de sociale economie hebben immers vaak het behoud of de bescherming van het leefmilieu tot doel. Die integratie van componenten is heel sterk institutioneel vertaald; doordat een vice-premier er verantwoordelijk voor is, door het samenwerkingsakkoord, een interdepartementale werkgroep en de oprichting van de cel Sociale Economie.

Het sociale label koppelt de economische en de sociale componenten van ontwikkeling aan elkaar. Het zou interessant zijn om ook de ecologische dimensies erin op te nemen. Aangezien het om vrij nieuwe wetgevende domeinen gaat, kan ervoor gepleit worden om ze eerst autonoom te ontwikkelen in een gecoördineerd kader. Het wetsontwerp vermeldt onder andere een reflectiekamer om over de verdere integratie van verschillende keurmerken na te denken.

Bij de formulering van een beleid dat verschillende overheden en beleidsdomeinen aangaat, is een precieze formulering van de maatregelen van buitengewoon groot belang. Daartoe zijn er technische adviezen, zoals dat van het Controlecomité voor de Elektriciteit en het Gas of juridische adviezen, zoals die van de Raad van State. Ook interdepartementaal overleg draagt bij tot de nauwkeurigheid. Het laat toe de kennis van de betrokken overheidsdiensten te bundelen. De interdepartementale groep voor het sociale label is daar een voorbeeld van.

De gevalsstudie over het geïntegreerd productbeleid brengt een good practice aan het licht over samenwerking bij de voorbereiding van het beleid. Het inschakelen van een bestaand orgaan, in dit geval het ccim, leidde tot een vlotte start van het dossier.

In de etappe van invoering is een aangepast wettelijk kader een belangrijke hefboom om met het voorzorgsbeginsel rekening te houden. Het beleid inzake preventie van risico's van stoffen en preparaten illustreert dat. De procedure voor nieuwe substanties en de mogelijkheid om het beleid flexibel aan te passen, kan gelden als voorbeeld voor andere dossiers waarin risico's centraal staan.

Een oplossing voor onzekerheden is dat beleidskeuzes steunen op participatie van de betrokken maatschappelijke groepen en op wetenschappelijk onderzoek. De dialoog over sociale economie is daar een voorbeeld van. Er was noch eensgezindheid over de definitie van sociale economie, noch over de afbakening van het werkveld. De erkenning van deze onzekerheden heeft de start van het dialoogproces zeker bevorderd. Ook de betrokkenheid van wetenschappers was bevorderlijk. De dialoog lijkt de vorm aan te nemen van een leerproces, wat een goede manier is om met onzekerheden om te gaan.

De regering erkende ook onzekerheden bij het geïntegreerde productbeleid. Die verwerkte ze in het beleidsproces door het vorm te geven als een vierjaarlijks herhalende cyclus die toelaat om proefondervindelijk te leren.

Voor het sociale label bestaat er onzekerheid over de effecten van dit beleid. Sociale misstanden kunnen zich verplaatsen naar andere productielijnen, andere ondernemingen of andere landen. Het is ook mogelijk dat de export van bepaalde landen vermindert en dat het sociale label zo een negatieve invloed heeft op de arbeidsomstandigheden in ontwikkelingslanden. Waarschijnlijk zijn die effecten niet erg ingrijpend vanwege het kleine gewicht van België in de wereldhandel en vanwege het vrijwillige karakter van het label. De wetgever beantwoordt deze onzekerheden met een jaarlijkse evaluatie van de uitvoering. De wet erkent dus de onzekerheden en gaat er op een constructieve manier mee om.

Publieke internettoegang kan de problemen rond ondoorzichtigheid van beleid en administratie gedeeltelijk oplossen. Over de meeste organen die de gevalsstudies vermelden, kan de geïnteresseerde burger bijvoorbeeld informatie vinden op internet. Wanneer iedereen probleemloos toegang heeft tot die informatie, is een deel van het probleem opgelost.

De uitvoering van de wet op de tabaksreclame doet geen beroep op participatiemechanismen. Toch blijkt dat burgers soms spontaan verantwoordelijkheid nemen door inbreuken aan het controleorgaan te melden. Dat wijst op een aspect van participatie dat minder bekend is dan transparantie en inspraak: verantwoordelijkheid. De overheid is niet de enige die belang heeft bij controles. Door betrokken maatschappelijke groepen in te schakelen, kan ze misschien efficienter controleren. Dan moeten die groepen wel recht hebben op informatie en de overheid moet gevolg geven aan eventuele klachten.

Maatschappelijke groepen kunnen een rol spelen bij controles. Bij het sociale label kan de controle op de toepassing van de ilo-conventies niet alle onzekerheden opheffen want productieprocessen kunnen heel ingewikkeld en lang zijn. Controles zijn dus niet eenvoudig. Het Comité voor Sociaal Verantwoorde Productie verenigt een aantal maatschappelijke groepen om toezicht uit te oefenen op de uitvoering van die controles. Dat is een voorbeeld van verantwoordelijkheid van grote maatschappelijke groepen. Daarnaast steunt de wet over sociale productie op de vrijwillige deelname van consumenten en van producenten. Dat is een vorm van participatie bij de uitvoering van het beleid die de hele bevolking mogelijkheden biedt om verantwoordelijkheid te nemen.

Het vermoeden bestaat dat de wetgeving over de verspreiding van ggo's en producten die er bevatten niet ernstig wordt toegepast. Misschien ligt de oplossing bij een toezichtscomité van consumenten- en milieuverenigingen.

1Europese Commissie (2001). Groenboek geïntegreerd productbeleid (com(2001)68), blz. 5.

2Het ccim is een vaste administratieve structuur van de Interministeriële Conferentie Leefmilieu (icl), het overlegorgaan tussen de federale en de gewestelijke milieuministers.

4Beleidsnota Sociale Economie van 23/11/99. http://www.lachambre.be/documents/198/17.pdf.

5Federale wet van 26/6/2001 houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 4 juli 2000 tussen de Federale Staat, het Vlaams, het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap betreffende de sociale economie. bs 28/8/2001.

6Workshop sociale economie (28/7/2000), Voorrapport Overleggroep "Inschakeling".
http://www.alter.be/forum1/nl/pdf/esirap.pdf.

7Workshop buurtdiensten (26/12/2000), Goedgekeurde besluiten van de Workshop sociale economie m.b.t. buurtdiensten, augustus tot november 2000.
http://www.alter.be/forum1/nl/pdf/prorap.pdf.

8Alter&i. Voorbereidende nota voor de Workshops Sociale Economie, deel "meerwaardeneconomie". http://www.alter.be/forum1/nl/pdf/meenota.pdf.

10Cel Sociale Economie (2001). Nota aan de Minister van Sociale Economie. Verslag over de stand van zaken van de werkzaamheden van de interdepartementale werkgroep sociale economie en over de vooruitzichten voor de toekomst. Federaal Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu.

11Leveranciers verkopen elektriciteit die ze zelf hebben geproduceerd of die ze bij andere producenten hebben aangekocht.

12Die oordeelde op 2/5/2002 dat de federale overheid niet bevoegd is voor de promotie van
hernieuwbare energie. De minister heeft rekening gehouden met deze uitspraakin het kb van
16/7/2002 betreffende de instelling van mechanismen voor de bevordering van elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen.

13Interpellatie van J. Peeters door J. Vande Lanotte en antwoord op 18/3/1999 (Kamer van Volksvertegenwoordigers 49ste legislatuur - analytisch verslag - plenaire zitting 19/3/1999.

14bmm (2001). Uitvoering van de wet ter bescherming van het mariene milieu. Jaarlijks activiteitenrapport 15/10/2000 - 15/10/2001.

15Wet van 10/8/2001 houdende hervorming van de personenbelasting (bs 20/9/2001, blz. 31516-30), art. 6 tot en met 9.

16Wet van 2/1/2001 houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen (bs 3/1/2001, blz. 81-128), art. 14.

17kb van 29/10/2001 tot wijziging van de wet van 22/10/1997 betreffende de structuur en de accijnstarieven inzake minerale olie (bs 1/11/2001, blz. 37945-50).

18Die Euro-normen zijn de populaire benaming van richtlijnen waarmee de eu autoconstructeurs verplicht om auto's te produceren die kleinere hoeveelheden van bepaalde verbrandingsgassen uitstoten. Die normen zijn zo geprogrammeerd in de tijd dat ze stap na stap strenger worden. Krachtens richtlijn 98/69/eg met betrekking tot maatregelen tegen luchtverontreiniging door emissies van motorvoertuigen, die omgezet is in Belgisch recht, moeten in 2005 alle nieuwe auto's voldoen aan de norm Euro 4.

19Bijzondere wet van 13/7/2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten (bs, 3/8/2001, blz. 26646-60), art. 5 en 58.

20Dat systeem regelt de handelsrelaties tussen de eu en ontwikkelingslanden. Daarbij geeft de eu kortingen op douanerechten aan importeurs die de belangrijkste ilo-regels respecteren.

21De asean-leden (Brunei, Cambodja, Indonesië, Laos, Maleisië, Myanmar, Filipijnen, Singapore, Thailand en Viëtnam), India, Egypte, Mexico, Cuba, Hongkong en China.

22Op 31/1/2002 keurde de Senaat de wet betreffende de promotie van het maatschappelijk verantwoord produceren goed. Daarmee is België het eerste land dat zo'n wet heeft.

23Van Sebroeck, H. (2001). E-Gov naar en elektronische overheid in België. fpb. Working Paper
4-01. blz. 13.

26Bilan des actions menées par la présidence pour la mise en uvre du Plan d'Action eEurope - contributions des Etats Membres. (Brussel, 27/11/2000, 13515/00 Ad 1 eco 341 mi 154).

27Persbericht van de minister voor Telecommunicatie van 29/3/2001 over de toegang van lagere en middelbare scholen tot internet.

28Europese Commissie (2001). e-Inclusion, the Informal society's potential for social inclusion. sec (2001) 222.

29Beleidsnota's Ambtenarenzaken van 19/11/1999 en van 17/10/2000, Beleidsnota Federale overheidsdienst Informatie-en Communicatietechnologie van 22/10/2001, Beleidsnota's minister van Telecommunicatie en overheidsbedrijven van 1/12/1999, van 2000 en van 7/11/2001.

30Van Sebroeck H. (2001). e-gov - Naar een elektronische overheid in België. fpb Working Paper
4-01 www.plan.be.

31who (1998). D'après les propres termes de l'industrie du tabac. http://www.who.int/archives/ntday/ntday98/ad98f_7.htm.

33Voor meer info, zie: Bernheim, T. (2001). Internationale samenwerking en instrumenten voor de besluitvorming in het klimaatbeleid. fpb Planning Paper 89, www.plan.be.

37De Belgische Interministeriële Conferentie Leefmilieu (icl) van 6/3/2002 deed voorstellen om de situatie te verbeteren, bv. via audits. Die zijn echter niet concreet genoeg om te zien in welke mate ze de situatie zouden verbeteren.

38unfccc (2002). Centralized review report of the 2001 greenhouse gas inventory submission of Belgium; unfccc (2002). Synthesis and assessment report 2001 for Belgium; unfccc (2002). Initial check of the National ghg inventory for Belgium (ec); (De unfccc-documenten zijn beschikbaar via: http://unfccc.int/program/mis/ghg); eea (2001). ec and Member States ghg Emission Trends 1990-99. Office for official publications of the European communities; Overview on Member States submissions 2002 under the monitoring Mechanism. Report under Council Decision 1999/296/ec for a monitoring mechanism of Community greenhouse gas emissions, com (2000)749.

39In 2002 werd het tijdschema voor de indiening van de nationale inventaris gerespecteerd, zowel voor de eu als voor het secretariaat van het verdrag. Er werd ook vooruitgang geboekt bij de naleving van de voorschriften voor de indiening van de inventaris en voor de informatie die hij moet bevatten. Toch zijn nog extra inspanningen nodig.