1.2 Duurzame ontwikkeling

Dit tweede hoofdstuk toont vooreerst de interacties die bestaan aan de basis van de piramide in figuur 1.1 tussen het milieu-, menselijke en economische kapitaal (1.2.1). Het herhaalt ook de finaliteiten of de ultieme doelstellingen van een duurzame ontwikkeling (1.2.2). Daarna herhaalt het vijf grote beginselen van duurzame ontwikkeling uit de Verklaring van Rio (1.2.3), die bijzonder geschikte richtlijnen zijn om de duurzame kwaliteit van het maatschappelijk systeem te verzekeren. Het volgende punt toont dat het overheidsbeleid kan ingrijpen in de verschillenden fasen van het ontwikkelingsproces, van de heroriëntering van de activiteiten zelf tot het bijsturen van hun impact (1.2.4). Dat beleid moet zich gaandeweg kunnen inpassen in strategieën van duurzame ontwikkeling die de verschillende beleidsniveaus coherenter moeten maken (1.2.5). In die context past de Belgische federale strategie inzake duurzame ontwikkeling (1.2.6). Het laatste onderdeel omschrijft vereenvoudigd de modellen van duurzame ontwikkeling die in de verscheidene delen van het rapport aan bod komen (1.2.7).

1.2.1 Interactie van de kapitaalcategorieën en de ontwikkelingscomponenten

De eerste drie categorieën van kapitaal (menselijk, milieu- en economisch) zijn hier weergegeven in het zogeheten driehoeksmodel1. Dat model, van het icis van de Universiteit Maastricht, beklemtoont de onderlinge invloeden tussen de drie hoeken in de basis van de piramide in figuur 1.1. Elk kapitaal wordt gekenmerkt door voorraden en stromen. Doorheen de tijd veranderen die wat betreft kwantiteit, kwaliteit, functionaliteit en geografische spreiding. De cirkel bij elke hoek van de driehoek vergroot de stromen binnenin elk van die drie categorieen van kapitaal. Die interne stromen typeren de evolutie en regulering van het kapitaal zoals specifieke wetenschappelijke disciplines die bestuderen. De figuur stelt de kapitalen ook voor als onderling sterk afhankelijk. Ze houdt immers evenveel rekening met de stromen tussen kapitaalcategorieën als met de interne stromen.

Dit model van geïntegreerde systeemanalyse van het icis illustreert zo dat de transformaties van die drie vormen van kapitaal in het maatschappelijke systeem elkaar continu beïnvloeden. Elke benadering van duurzame ontwikkeling is in het bijzonder geïnteresseerd in die afhankelijkheidsrelaties en in de parameters die ze beïnvloeden. Dat is de voornaamste meerwaarde in vergelijking met benaderingen die binnen één discipline blijven. Tabel 1.2 geeft enkele eenvoudige voorbeelden van onderlinge afhankelijkheid voor de vraagstukken die in dit rapport aan bod komen. Zo verduidelijkt ze de relaties uit figuur 1.22.

Diverse mechanismen kunnen de interacties tussen de drie componenten in figuur 1.2 en in tabel 1.2, beïnvloeden. Eén van die mechanismen is de "substitutie" tussen de evoluties van de verschillende voorraden en stromen in de tijd. De substitutie kan voortvloeien uit beslissingen om in te grijpen of uit een laisser faire. Dat mechanisme speelt een bijzonder belangrijke rol in de maatschappelijke keuzen rond ontwikkelingswijzen (zie Deel 4). De besluitvormers kunnen immers vrijwillig die drie kapitaalcategorieën door elkaar "substitueren". Ze kunnen bijvoorbeeld milieukapitaal (via de overheidsuitgaven) omvormen tot menselijk kapitaal (via opvoeding en opleiding) of milieukapitaal (via het creëren van groene ruimten). Omgekeerd kan de substitutie in de andere richting binnen de bedrijven gebeuren, wanneer milieukapitaal wordt omgevormd tot de productie van goederen en diensten.


Tabel 1.2 - Onderlinge afhankelijkheid tussen economisch, milieu- en menselijk kapitaal
Tussen economisch en milieukapitaal: - Impact van de economie op het leefmilieu als productiefactor (grondstoffen) of als eindpunt van afvalstromen uit economische activiteiten. - Impact van de economie op het leefmilieu, via de druk die zij uitoefent op de voorraden van het gemeenschappelijk milieupatrimonium - zoals hun geografische spreiding - ofwel via de investeringen in milieubescherming of via de eigendomsrechten op natuurlijke hulpbronnen.
Tussen milieu- en menselijk kapitaal: - Impact van het milieu op het welzijn van het individu, zoals de gevaren voor veiligheid en gezondheid in een context die gekenmerkt wordt door meer of minder ecologische onrechtvaardigheden. - Impact van de familiesamenstelling en -structuur op het leefmilieu of impact van de cultuur en het opleidingsniveau van de bevolking op de attitudes tegenover het leefmilieu.
Tussen economisch en menselijk kapitaal: - Impact van de menselijke ontwikkeling op de economie, via variaties van de hoeveelheid en de kwaliteit van de arbeidskrachten op de arbeidsmarkt of via de informatie voor de consument over de oorsprong van de verbruikte producten. - Positieve impact van de economie op het welzijn van het maatschappelijk leven via creatie van decent jobs en de financiering van de sociale zekerheid of via vormen van groei die sociale kosten maken en leiden tot meer armoede en sociale uitsluiting.

Tabel 1.2 toont dat de effecten van de interacties tussen verschillende soorten kapitaal positief kunnen zijn, maar lang niet altijd. De evolutie van elke ontwikkelingscomponent vereist dus "antwoorden" van de actoren om die interacties te beïnvloeden. Die antwoorden betreffen het interne beheer van de kapitaalvoorraden en het beheer van de onderlinge verbanden. Om een duurzame ontwikkeling te bereiken beogen die maatregelen bepaalde doelstellingen en passen ze een reeks ontwikkelingscriteria toe. De twee volgende punten beschrijven die doelstellingen en criteria van duurzame ontwikkeling.

1.2.2 Ultieme doelstellingen van duurzame ontwikkeling

De verbintenissen die België op internationaal niveau onderschreef, waren een leidraad voor de overheid toen ze besloot de drie categorieën finaliteiten of ultieme doelstellingen op te nemen in het eerste Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling. Die over de huidige behoeften, de distributie van financiële middelen en natuurlijke hulpbronnen en de prioriteit aan de basisbehoeften van de minstbedeelden golden sinds begin 20ste eeuw vaak als beleidsprioriteiten. Recenter zijn daarentegen: het aannemen van doelstellingen over de behoeften van de toekomstige generaties, over het respect voor limieten bij het beheer van de natuurlijke hulpbronnen en de wijziging van de consumptie- en productiepatronen om de menselijke basisbehoeften te lenigen:

"De economische doelstellingen van een duurzame ontwikkeling moeten het vooral mogelijk maken om de huidige noden te lenigen, zonder de toekomstige generaties in hun behoeftevoorziening te hinderen. Dat impliceert onder andere de aanvaarding van consumptie- en productiepatronen die in staat zijn de druk op het milieu te verminderen en te voorzien in de basisbehoeften van de mens." (Agenda 21, 4.7; Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling 2000-2004, § 64).

"De sociale doelstellingen van een duurzame ontwikkeling worden niet alleen nagestreefd binnen samenlevingen maar ook ertussen. Ze moeten niet alleen de verdeling van de financiële middelen organiseren, maar ook die van natuurlijke rijkdommen en van culturele integratie. Deze doelstellingen moeten vooral prioriteit verlenen aan de essentiële noden van de minstbedeelden. De inspanningen moeten onder meer toelaten dat de minstbedeelden in zo groot mogelijke mate kunnen deelnemen aan het arbeidsproces." (Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling, § 65).

"De milieudoelstellingen van een duurzame ontwikkeling zijn vooral gedefinieerd opdat de grenzen van de natuurlijke hulpbronnen bij het beheer ervan gerespecteerd worden, door rekening te houden met technologische ontwikkelingen en institutionele structuren. [...] Tegelijk houden de doelstellingen er rekening mee dat de mogelijkheid van het leefmilieu om zich aan te passen beperkt is, zowel om in energie en grondstoffen te voorzien als om afvalstoffen en giftige uitstoot op te nemen." (Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling, § 66).

Het streven naar de bevrediging van zowel de huidige als toekomstige menselijke behoeften staat in deze drie doelstellingen centraal. Uiteraard geldt het begrip grens impliciet of expliciet voor alle kapitaalcategorieën3. Dat streefdoel is heel ambitieus. Het begrip "menselijke behoeften" is immers veel minder beperkend dan het economische begrip "koopkrachtige vraag". Dat is de vraag naar producten van een consument die over de nodige financiële middelen beschikt om die producten te kopen.

Het begrip "menselijke behoeften" omvat in de eerste plaats een reeks menselijke basisbehoeften die verband houden met de drie componenten van de ontwikkeling: basisvoeding, toegang tot drinkbaar water en sanitaire installaties, volksgezondheid, opvoeding, energie, huisvesting, kleding. Het omvat ook de andere behoeften die mensen vervuld moeten zien om zeker te zijn van hun welzijn als ze waardigheid, persoonlijke ontplooiing, integratie in de maatschappij willen. Die laatste zijn minder gemakkelijk te omschrijven.

1.2.3 Beginselen van duurzame ontwikkeling

De ontwikkelingsdoelstellingen uit het vorige punt, schetsen de grote lijnen van dit type ontwikkeling zodra ze "bereikt" zou zijn. Het volstaat echter niet een schitterende toekomst te willen. Het is ook belangrijk te weten welke handelingen nodig zijn om die tot stand te brengen. Een belangrijk maar minder bekend deel van de verbintenissen van de internationale gemeenschap in Rio heeft daarom betrekking op de wijzigingen die het besluitvormingsproces moet ondergaan. De 27 basisbeginselen in de Verklaring van Rio4 zijn ook instructies die de internationale gemeenschap in 1992 goedkeurde om duurzame ontwikkeling "in werking te stellen". De basisidee is dat onder andere ook de besluitvormers een reeks nieuwe actieprincipes moeten toepassen, omdat de tot dan toegepaste principes ontoereikend waren.

Het is op die basis dat er in België een meer gebruiksgerichte dan theoretische definitie van duurzame ontwikkeling werd geformuleerd. Het eerste Federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling heeft uit die verklaring de vijf meest innoverende, meest karakteristieke en meest omvattende beginselen gehaald om de belangrijkste dimensies van een duurzame ontwikkeling te bepalen. Vervolgens nam het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling die aanpak over5. De definitie heeft dus een dubbel voordeel: zij houdt tegelijk rechtstreeks verband met het internationale referentiekader en met de beslissingen die al werden genomen binnen de Belgische federale wet van mei 1997.

De vijf beginselen krijgen in dit rapport de eenvoudigste benaming (beginselen van verantwoordelijkheid, dubbele billijkheid, integratie, voorzorg en participatie) omdat zij vaak voorkomen. Het al dan niet toepassen van elk beginsel werd al als evaluatiecriterium gebruikt in het eerste rapport. Die criteria omschrijven de kwaliteiten die vereist zijn voor het besluitvormingsproces inzake duurzame ontwikkeling (kwaliteit van het planetair bewustzijn, van de langetermijnvisie, van de integratie van de componenten, van de erkenning van de wetenschappelijke onzekerheden en participatieve en verantwoordelijke aanpak).

Die criteria, die afgeleid zijn van grote beginselen, kunnen ook worden beschouwd als "de vijf dimensies" van acties of beslissingen van duurzame ontwikkeling. Door ze tegelijk te gebruiken, zonder hiërarchie, kunnen bepaalde dimensies van duurzame ontwikkeling niet a-priori bevoordeeld worden op andere dimensies (bv. de billijkheid t.o.v. participatie en omgekeerd).

Hierna volgt een toelichting van die beginselen en criteria, waarbij in de eerste plaats verwezen wordt naar hun strikte bewoording in de Verklaring van Rio. In Rio verbonden de overheden er zich immers toe die beginselen toe te passen en niet enkel ze in aanmerking te nemen6. Vervolgens wordt de interpretatie die deze rapporten op grond daarvan geven, systematisch uitgebreid, om te beschikken over een criterium dat evenveel aandacht besteedt aan elke ontwikkelingscomponent. Dat was niet altijd het geval in de Verklaring van Rio.

"Staten dienen in een geest van mondiaal partnerschap samen te werken teneinde de gezondheid en integriteit van het ecosysteem van de aarde te behouden, te beschermen en te herstellen. Gezien het verschillend aandeel dat zij leveren aan de mondiale achteruitgang van het milieu hebben staten gemeenschappelijke, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden. De ontwikkelde landen erkennen de verantwoordelijkheid die zij dragen in het internationale streven naar duurzame ontwikkeling gezien de druk die hun samenlevingen leggen op het mondiale milieu en gezien de technologieën en financiële middelen waarover zij beschikken." (Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Beginsel 7).

Dit verantwoordelijkheidsbeginsel behandelt gemeenschappelijke verantwoordelijkheden van de internationale gemeenschap voor het wereldwijde leefmilieu. Het gaat echter om een "gedifferentieerde" verantwoordelijkheid omdat zij zwaarder weegt op de industrielanden. Het feit dat ontwikkelingslanden nog niet in staat zijn om een reeks maatregelen te nemen, bijvoorbeeld inzake klimaat of biologische diversiteit, mag dus voor de industrielanden geen voorwendsel zijn om zulke inspanningen stop te zetten.

In ruimere zin creëert dit planetair bewustzijn of het besef van onderlinge afhankelijkheid tussen om het even welk land en de internationale gemeenschap een nieuwe context. Daarin kunnen besluitvormers het initiatief nemen om Belgische beleidsmaatregelen te nemen die positieve economische, sociale of ecologische effecten hebben op de rest van de wereld en niet enkel op België. Dat zorgt voor een eerste criterium om het duurzame karakter van een beslissing of actie inzake ontwikkeling te beoordelen.

"Het recht op ontwikkeling moet zodanig worden gerealiseerd dat op rechtvaardige wijze wordt voorzien in de behoeften op het gebied van ontwikkeling en milieu van zowel huidige als toekomstige generaties." (Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Beginsel 3).

Het gaat om een beginsel van dubbele billijkheid van ontwikkeling omdat de vereiste van intragenerationele billijkheid wordt gecombineerd met die van intergenerationele billijkheid. De billijkheid tussen opeenvolgende generaties (of intergenerationele billijkheid) komt ook voor in de bekendste definitie van het Brundtlandrapport7 (de beroemdste van de talrijke definities van duurzame ontwikkeling). De billijkheid binnen de huidige generaties - of intragenerationele billijkheid - brengt ze echter niet ter sprake. Vijf jaar na het Brundtlandrapport werd het hierboven vermelde billijkheidsbeginsel vervat in de Verklaring van Rio. Daarover werd op internationaal niveau een beleidsakkoord onderhandeld, wat niet het geval was voor het Brundtlandrapport.

Het tweede criterium sluit dus aan bij het klassieke criterium inzake sociale billijkheid8, zonder de draagwijdte ervan te verkleinen. Integendeel, het breidt haar sterk uit, tot de toekomstige generaties. In ruimere zin creëert die langetermijnvisie dus een nieuwe context waarin de besluitvormers de langetermijnimplicaties van acties en beslissingen moeten onderzoeken, zowel op milieuvlak als op economisch en sociaal vlak. Die benadering van de beslissing moet uiteraard gepaard gaan met een goede kortetermijnvisie over de gevolgen van een beslissing. Het begrip "menselijke behoefte" (zie 1.2.2) verwijst naar een waarneembare werkelijkheid, maar ook naar waardeoordelen over heden en toekomst. Het is dus deels subjectief. Het zal echter altijd nuttig zijn om rekening te houden met de manier waarop een beslissing billijk kan tegemoetkomen aan de noden van de huidige en komende generaties, al was het maar om te leren wat de behoeftebevrediging in de weg staat.

"Om duurzame ontwikkeling te bereiken dient milieubescherming een integrerend bestanddeel van het ontwikkelingsproces9 te vormen en niet afzonderlijk daarvan te worden beschouwd." (Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Beginsel 4).

Dit integratiebeginsel veronderstelt van bij het begin de integratie van het milieu in een hele reeks sectorale beslissingen inzake ontwikkeling. Het vervangt het uitgangspunt dat het milieubeleid los stond van de overige beleidslijnen om de gevolgen ervan bij te sturen. Sinds Rio breidden diverse internationale instellingen dat beginsel snel uit en versterkten het in hun benaderingen van duurzame ontwikkeling. De teksten van de 19de bijzondere zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (Rio+5) en van de top van Johannesburg (Rio+10) spreken duidelijk van drie onderling afhankelijke en elkaar ondersteunende componenten van duurzame ontwikkeling10. Het integratiebeginsel behandelt dus iedere sociale, ecologische of economische component als een noodzakelijk deel van het ontwikkelingsproces.

De integratie van de ontwikkelingscomponenten veronderstelt een geïntegreerd beheer van de verschillende vormen van kapitaal. Dat betekent vooral dat de voorbereiding van een beleidsbeslissing over een van de drie componenten voortaan rekening moet houden met de (geanticipeerde) impact ex ante op de andere twee. Daarom moeten de geïntegreerde impactstudies op termijn onlosmakelijk verbonden worden met het besluitvormingsproces, zoals momenteel de studies over de milieugevolgen onlosmakelijk verbonden zijn met de besluitvorming inzake leefmilieu.

Voor een strikte naleving, hangt dat criterium dus af van de vooruitgang van de "transdisciplinariteit" van de werkzaamheden rond duurzame ontwikkeling. Zoals het voorvoegsel "trans" aangeeft, heeft transdisciplinariteit betrekking op dat wat tussen de disciplines, doorheen de disciplines en daarachter zit11. De prioriteit van transdisciplinariteit, die steunt op wetenschappelijke resultaten, is dynamiek te geven aan de evolutie van alle kennis en wetenschap door hen onderling aan elkaar te koppelen om ze te richten op beslissingen en acties en niet alleen op de studie. Het gaat erom "de individuele of collectieve besluitvormers de mogelijkheid te bieden rekening te houden met alle gegevens alvorens een beslissing te nemen"12. Zo'n benadering verbindt de drie klassieke criteria (economische doeltreffendheid13, sociale billijkheid en ecologische veerkracht14) van de besluitvorming en creëert daartoe nieuwe begrippen. Denk aan "ecologische doeltreffendheid"15 of "ecologische billijkheid"16.

"Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosten-effectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen." (Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Beginsel 15).

Dat voorzorgsbeginsel is noodzakelijk gebleken in een samenleving die vaak als "risicomaatschappij" wordt bestempeld. Daarin lijkt het nemen van risico's meer belang te hebben dan het in acht nemen van voorzorgen. Dat beginsel staat echter in schril contrast met een principe van immobilisme dat overal "de bezwering van de twijfel" invoert. Het is daarentegen een vorm van actieve waakzaamheid om het milieu te beschermen. Het gaat om een recent verschijnsel, want de eerste juridische erkenning van dat beginsel dateert van 198217. Het is stricto sensu slechts van toepassing in twee situaties: wanneer er sprake is van wetenschappelijke onzekerheid (die onderzoek niet kan wegnemen) die het risico beïnvloedt en wanneer het milieukapitaal ernstig of onomkeerbaar kan worden aangetast. Het is dus niet van toepassing op elke situatie die voortvloeit uit het beheer en de preventie van risico's, zoals het beheer van mond- en klauwzeer in 2001.

De bewustwording van de onvermijdelijke onzekerheid door onze toenemende kennis18 is evenwel nodig voor het beheer van de andere dan milieukapitaalvoorraden. Elke beslissing rond duurzame ontwikkeling zou rekening moeten houden met de onzekerheid over de gevolgen van de huidige beslissingen en acties in alle domeinen, bijvoorbeeld door verschillende prognosemodellen te gebruiken om de toekomst te verkennen. Het vierde criterium van duurzame ontwikkeling vereist dus een betere interactie tussen enerzijds wetenschapsbeleid en onderzoeksactiviteiten en anderzijds andere acties, vooral beleidsdaden, inzake ontwikkeling. Een betere communicatie tussen onderzoekers en besluitvormers moet niet alleen betere antwoorden geven op de mogelijke aantasting van de kapitaalcategorieën. Zij moet ook betere kansen op een duurzame ontwikkeling creëren op alle gebied (bv. de keuze van nieuwe technologieën). Dat kan door de voorspelbaarheid van het institutionele kader op lange termijn te verbeteren zodat de actoren er zelf projecten van duurzame ontwikkeling kunnen maken.

"Vraagstukken op milieugebied worden het best aangepakt met deelneming van alle betrokken burgers op het relevante niveau. Op nationaal niveau dient elk individu passende toegang te hebben tot informatie betreffende het milieu die in bezit is van de overheid, waaronder informatie over gevaarlijke stoffen en activiteiten in hun leefomgeving, en de mogelijkheid te hebben deel te nemen aan besluitvormingsprocessen. Staten dienen de publieke bewustwording en deelneming te vergemakkelijken en te stimuleren door informatie op grote schaal beschikbaar te stellen. Effectieve toegang tot rechterlijke en administratieve procedures, waaronder herstel en verhaal, dient te worden verleend." (Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Beginsel 10).

Dat participatiebeginsel is een beginsel van milieudemocratie met als drie grote onderdelen: de toegang tot informatie, de deelname aan het besluitvormingsproces en de toegang tot justitie (voor herstel en verhaal) op het vlak van leefmilieu. De uitwerking ervan gebeurtonder andere via de toepassing van het Verdrag van Aarhus waarvoor België in juni 1998 bij de eersten van de 35 ondertekenaars was19. Er dient ook opgemerkt te worden dat in artikel 2 van dat verdrag het begrip "milieu-informatie" zo is beschreven dat het ook in ruime zin de ontwikkeling omvat. Naast een reeks "milieuelementen" gaat het inderdaad om alle informatie die betrekking heeft op "factoren zoals substanties, energie, lawaai en stralingen en activiteiten of maatregelen, inclusief administratieve maatregelen, akkoorden over het milieu, beleidsmaatregelen, planwetten en programma's die een impact hebben of kunnen hebben op deze milieuelementen". Hetzelfde artikel voegt aan het begrip "milieu-informatie" ook een reeks inlichtingen toe over het menselijke kapitaal omdat zij, aansluitend op wat voorafgaat, betrekking hebben op "de gezondheidstoestand van de mens, zijn veiligheid en zijn levensomstandigheden [...]".

De kwaliteit van een beslissing die op participatie steunt, ligt in het rekening houden met alle facetten van duurzame ontwikkeling. De participatiemechanismen omvatten onder andere: het overleg met de meest betrokken partijen, de raadpleging van adviesraden of van de hele bevolking via openbare onderzoeken. België heeft trouwens een sterke traditie inzake raadpleging en sociaal overleg, die bijdraagt tot zijn voorraad aan institutioneel kapitaal. Het beheer daarvan moet gebeuren volgens een goed bestuur, een term die een reeks hedendaagse vereisten omvat over de werking van de instellingen, inclusief de participatie. De Europese Unie (eu) is een goed voorbeeld van de risico's voor de democratie, van een politiek die op technische leest geschoeid is, zonder de raadpleging van de betrokken bevolkingen. Daarom zijn volgens het witboek over het Europees bestuur verbeteringen nodig in de instellingen. Die zouden hun democratische werking moeten verzekeren volgens de volgende krachtlijnen: openheid (transparantie), participatie (vertrouwen), verantwoordelijkheid, doeltreffendheid en samenhang20.

1.2.4 Overheidsbeleid inzake duurzame ontwikkeling

Welke acties zullen de beginselen toepassen en zo voldoen aan de criteria uit 1.2.3? Welke acties zullen de interacties tussen ontwikkelingskapitalen (zie 1.2.1) bevorderen om de doelstellingen van duurzame ontwikkeling (zie 1.2.2) te realiseren? Het spreekt voor zich dat elke openbare of particuliere actor in die zin kan handelen, indien hij wenst. Het vervolg van het rapport behandelt bijvoorbeeld "particuliere" antwoorden van de bedrijven of de sociale economie op de ontwikkelingsproblemen.

De belangrijkste opdracht die in de wet aan dit rapport werd toevertrouwd, gaat echter over de antwoorden van het "publieke" type. Daarmee kan het federale beleid de beginselen en doelstellingen van duurzame ontwikkeling verwezenlijken. Figuur 1.3 geeft de analyse van de antwoorden van het beleid weer. Het toont in de top van de piramide van figuur 1.1, het bestaan van verschillende soorten beleidsantwoorden op verschillende problemen met de milieu-, economisch en menselijk kapitaal.

Figuur 1.3 toont vooral dat de beleidsmaatregelen rechtstreeks kunnen ingrijpen. Dat kan preventief, in de maatschappelijke activiteiten en de druk die zij uitoefenen op de verschillende kapitaalcategorieën, ofwel curatief door in te werken op de toestand van het kapitaal.

De curatieve milieumaatregelen van de jaren zeventig en tachtig grepen enkel in aan het einde, bijvoorbeeld per soort afval op de impact van afvalstoffen, afvalwater of andere (end of pipe). De maatregelen over medische zorgen voor astma of afvoer van afvalwater naar de zee zijn voorbeelden van curatieve beleidsmaatregelen. Ze verminderen de onmiddellijke negatieve impact op de bevolking, maar zullen slechts werken op korte termijn en een geringere draagwijdte hebben dan de maatregelen die inwerken op wat voorafgaat. Preventieve beleidsmaatregelen daarentegen, beïnvloeden rechtstreeks de maatschappelijke activiteiten die aan de grondslag liggen van de druk op de samenleving, de economie of het milieu. Het gaat bijvoorbeeld om het verhogen van de kwaliteit of het verminderen van het volume geproduceerde goederen die een negatieve impact hebben op een of andere vorm van kapitaal.

Een beleid kan dus in een vroeger stadium interveniëren in de structuur van maatschappelijke activiteiten, door de waarden te veranderen die de maatschappij leiden bij de keuze van haar activiteiten. Die kunnen evolueren door opvoeding, informatie, maatschappelijke debatten enzovoort. Ook de goedkeuring van nieuwe actieprincipes op internationaal niveau, zoals in de Verklaring van Rio, kan die waarden beïnvloeden. Figuur 1.3 toont echter ook dat de waarden die de formulering van de beleidsmaatregelen beïnvloeden, zelf spontaan kunnen evolueren zonder politieke inmenging. Dat is het geval wanneer de maatschappij zich bewust wordt van de impact van haar eigen activiteiten. Twee recente voorbeelden zijn de vervuiling veroorzaakt door de olietankers Erika en Prestige. Dat kan meer impact hebben op de referentiewaarden in West-Europa dan vele jaren debat over energie en transport. Het spreekt echter voor zich dat de verantwoordelijkheid van overheden ligt in het begeleiden van mentaliteitswijzigingen om een beleid te voeren inzake duurzame ontwikkeling, zonder rampen af te wachten.

1.2.5 Overheidsbeleid en strategieën van duurzame ontwikkeling

Het overheidsbeleid inzake duurzame ontwikkeling kan te maken hebben met alle sectoren van de maatschappelijke activiteit en met het economische, menselijke en milieukapitaal. Integratie ervan in beleidsstrategieën heeft als voordeel dat het regelmatig een overzicht oplevert en dat een debat over prioriteiten mogelijk wordt.

In Agenda 21, goedgekeurd op de Conferentie van Rio, verbond elk land zich ertoe om vanaf 1992 "een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling in te voeren die onder meer gebaseerd is op implementatie van de op de Conferentie genomen besluiten, met name die met betrekking tot Agenda 21". Er werd toen het volgende besloten: "deze strategie dient gebaseerd te zijn op de verschillende sectorale beleidslijnen en plannen die op het gebied van economie, sociale omstandigheden en milieu in het land van kracht zijn, en dient deze beter op elkaar af te stemmen [...]. Een dergelijke strategie dient erop gericht te zijn, een sociaal verantwoorde economische ontwikkeling te garanderen en tegelijkertijd de voorraad hulpbronnen en het milieu te beschermen in het belang van toekomstige generaties. Ze dient gestalte te krijgen met de grootst mogelijke gelegenheid tot inspraak. Ze dient bovendien te worden gebaseerd op een grondig onderzoek naar de huidige situatie en de bestaande initiatieven." (Agenda 21; 8.7)

Sommige landen, ook België, hebben dankzij die verbintenis uit 1992 een reeks maatregelen goedgekeurd die een strategisch kader creëren om duurzame ontwikkeling beter te integreren in het besluitvormingsproces (zie 1.2.6). Die internationale verbintenis werd op vn-niveau nog verder uitgewerkt tijdens de eerste balans van de uitvoering van Agenda 21 in juni 1997. Die top van "Rio+5" bepaalde immers een termijn (tot 2002) om in elk land zo'n strategie uit te werken of te verbeteren. Daarom besloot de eu-top van Göteborg21 in juni 2001 om zo'n strategie voor duurzame ontwikkeling te implementeren22. Die heeft een intern en een extern luik en heeft bijgdragen tot de top van Johannesburg in 2002.

Een duurzame-ontwikkelingsstrategie is een mechanisme van representatieve, stemhebbende en participatieve democratie. Ze zet de sociale, ecologische en economische doelstellingen en aspiraties van een bevolking om in concrete acties en beslissingen voor duurzame ontwikkeling, onder andere beleidsmatig. Het gaat om een iteratief en interactief proces van ideeën en acties. Die worden gecoördineerd om de drie categorieën doelstellingen van duurzame ontwikkeling te realiseren (zie 1.2.2) en om daartoe voortdurend de instellingen te verbeteren. Dat proces moet dus:

a. De plannen van de verschillende departementen die op een zelfde bestuursniveau actief zijn (op de rijen van figuur 1.4) coherent maken.

b. De beleidslijnen op de verschillende niveaus (in de kolommen van figuur 1.4) complementair maken.

c. Doeltreffende beleidsinstrumenten simultaan combineren (dit is een derde dimensie van de integratieruimte van figuur 1.4).

Figuur 1.4 toont de ruimte waarbinnen de dubbele integratie van het beleid inzake duurzame ontwikkeling plaatsvindt. Ze illustreert immers twee van de drie types van technische moeilijkheden die opgelost moeten worden om een coherent beleid van duurzame ontwikkeling uit te werken en uit te voeren. Deze rijen gaan over het beleid van verschillende departementen en elk van de kolommen gaat over de coherentie tussen politieke acties die de verschillende beleidsniveaus nemen. Elke strategie moet dus de beslissingen kunnen bevatten die op de rijen en kolommen van zo'n tabel voorkomen. De strategie van de Europese Unie past bijvoorbeeld op de "eu"-rij van figuur 1.4 bij de verschillende strategische niveaus van de besluitvorming inzake duurzame ontwikkeling. Dat is ook het geval voor de Belgische federale strategie op de vijfde rij. Ze moeten respectievelijk een coherentie tonen tussen acties van verschillende ministeries of directoraten-generaal en ook onderling coherent zijn.

In zulk kader moet de toepassing van de wet van mei 1997 (punt 1.2.6) worden versterkt om de federale context te overschrijden en beter te passen in de andere beleidsniveaus in figuur 1.4. Die zijn tegelijk internationaal (vn, oeso enz.) en intranationaal (gemeenschappen, gewesten, provincies, steden, gemeenten enz.). Deze vraag is meer dan ooit actueel sinds het einde van de top van Johannesburg (september 2002). Artikel 145(b) van het mondiaal plan dat deze Rio+10-top onderschreef, bevestigt immers de verbintenissen van Rio en Rio+5. Dat luidt als volgt: "Onmiddellijk stappen zetten om vooruitgang te boeken bij het opmaken en uitwerken van nationale strategieën."

Elke strategie, ten slotte, moet niet alleen sociale, economische en ecologische beleidslijnen integreren, maar ook een gamma beleidsinstrumenten. Die zijn ofwel cultureel en wervend, ofwel reglementair en regulerend in strikte zin, ofwel economisch waarbij de prijseffecten en andere mechanismen een rol spelen. Bepaalde instrumenten en procedures, zoals impactanalyses23 die de eu-strategie vermeldt, dienen om vooraf (ex ante) te verifiëren of de sociale economische en ecologische impact van een voorgesteld beleid compatiebel zijn met een duurzame ontwikkeling. Het spreekt voor zich dat het kalibreren en samenvoegen van zo'n gamma instrumenten niet meteen kan lukken, zelfs al ging het maar om een louter technisch probleem. Een horizontale, verticale en instrumentele coherentie bereiken, terwijl de beginselen en beslissingscriteria inzake duurzame ontwikkeling (zie 1.2.3) toegepast worden, is dus een erg moeilijke taak. Dat verklaart voor een deel de trage vooruitgang bij de uitvoering van de verbintenissen inzake duurzame ontwikkeling (zie 1.2.6).

1.2.6 Belgische federale strategie inzake duurzame ontwikkeling

De Belgische wet van mei 1997 voorziet een leercyclus om geleidelijk het federale duurzame-ontwikkelingsbeleid te verbeteren. Figuur 1.5 toont die cyclus . Het beginpunt ervan is de opmaak van een eerste rapport om de situatie, het beleid en de vooruitzichten inzake duurzame ontwikkeling op federaal vlak beter te leren kennen. Die fase rapportage gaat vooraf aan een plan- en raadplegingsfase van de bevolking en van adviesorganen. Die geven hun opmerkingen, die omgezet worden in amendementen en zo veel mogelijk in de tekst van het toekomstige plan worden opgenomen24. Vervolgens overlegt en beslist de regering om het plan te aanvaarden. Dat moet dan uitgevoerd en gemonitord worden (toezicht op de toepassing). Omdat het plan heel de samenleving aangaat, komen in elke fase van de cyclus verscheidene instellingen tussen.


Tabel 1.3 uitwerking van het beleid inzake duurzame ontwikkeling in de wet van mei 1997
1. Evaluatie van de prestaties van de vorige periode (terugblik) en van de vooruitzichten van de volgende periode (gebaseerd op de prognose).
2. Voorbereiding op participatieve en overwogen basis van de beleidslijnen voor de volgende periode die coherent zijn gemaakt door het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling.
3. Goedkeuringsbesluit van de beleidsmaatregelen in dat federaal plan.
4. Toepassing van de beleidsmaatregelen dankzij het federaal plan.
5. Controle of monitoring van de beleidsmaatregelen en het federaal plan.

Het basisprincipe van de wet is dat de evaluatie van het beleid dat in de rapporten aan bod komt, moet helpen bij de opmaak van het volgende plan. Op zijn beurt zal dat tijdens de volgende cyclus worden geevalueerd enzovoort. Het gaat om een wettelijk kader dat een tijdsbeperking oplegt aan iedere fase van de cyclus en de aaneenschakeling van de operaties organiseert. De eerste cyclus van de wet loopt van 1998 tot 2002. De realisatie ervan kan worden beschouwd als een belangrijke bijdrage van de Belgische regering tot de strategische verbintenis die ze in 1992 op de Conferentie van Rio aanging in Agenda 21 (zie 1.2.5). Tijdens die cyclus worden de uitwerkingsfasen van het beleid inzake duurzame ontwikkeling, die in deze strategie zijn vervat, voor het eerst duidelijk omschreven. De eerste fase van de leercyclus 1998-2002 bestond dus uit de opmaak van het (eerste) rapport. Alvorens de belangrijkste bevindingen ervan in herinnering te brengen, is het nuttig om twee opmerkingen te maken over de rol van elk federaal rapport in de federale leercyclus inzake duurzame ontwikkeling.

Enerzijds, zoals blijkt uit tabel 1.3, bevat het vooral een evaluatie van de prestaties inzake duurzame ontwikkeling in de vorige periode. Die moet betrekking hebben op de bovengenoemde etappes 2 tot 5. Maar die evaluatie van het gevoerde federaal beleid mag zich niet beperken tot de maatregelen uit het federaal plan. Het federaal plan is de katalysator van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling, hoewel dat niet enkel via het plan gebeurt. Even vanzelfsprekend is dat het niet elke beleidsmaatregel inzake duurzame ontwikkeling kan evalueren, of hij nu in het plan voorkomt of niet. Een evaluatie van de etappes 2 tot 5 kan dus gemaakt worden door te concentreren op de beleidsdoelen voor de tien gekozen problematieken (zie 1.1.1) en door een reeks typemaatregelen, of gevalsstudies (zie deel 3) te kiezen. De voorbeeldwaarde van die problematieken en gevalsstudies zal bijdragen aan het leerproces van het beleid inzake duurzame ontwikkeling in het algemeen en van het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling in het bijzonder.

Anderzijds is het niet de bedoeling met de evaluatie in het rapport een requisitoir te maken om een "beoordeling" te geven. Zij is een werkinstrument dat moet kunnen bijdragen tot het democratisch debat. "De evaluator moet ten opzichte van de geëvalueerde acties of functies blijk geven van bescheidenheid en niet van een conflictuele verhouding met zijn gesprekspartners - wat er altijd toe zal leiden dat de evaluatie mislukt"25. Een evaluatie moet dus het statuut en de waardigheid van de betrokken verantwoordelijken eerbiedigen: The most important purpose of evaluation is not to prove but to improve.

Voor het beleid inzake duurzame ontwikkeling tijdens de jaren 1992-1998 heeft het eerste rapport vijf tekorten onderkend bij de toepassing van de beginselen van duurzame ontwikkeling, die in punt 1.2.3 worden voorgesteld:

Een gebrek aan het situeren van de opties van het federale beleid in de uitdagingen inzake duurzame ontwikkeling voor de hele planeet.

Gebrek aan doelstellingen (aan visie) op lange termijn en aan middelen voor de toepassing.

Segmentering van de economische, sociale en ecologische componenten van een duurzame ontwikkeling bij gebrek aan coördinatie en integratie, vooral in het beleid, het onderzoek en het overleg.

De onzekerheden over de weerslag van de huidige ontwikkeling worden niet in aanmerking genomen.

Weinig inspanningen om de inzet van duurzame ontwikkeling op participatieve basis te verduidelijken.

Het tweede rapport26 moet dus nagaan of de besluiten van die eerste evaluatie vier jaar later nog geldig zijn. Het is nodig om erop te wijzen dat België niet alleen blootstaat aan die strenge kritiek. In 2002, bij de voorbereiding voor de top van Johannesburg, rapporteerde de secretaris-generaal van de vn over de toepassing van Agenda 21 sinds Rio27. Het valt op hoe sterk de vaststellingen van dat wereldrapport lijken op die van het eerste Belgische federale rapport. Het stelt een gebrek aan coherentie van de beleidsmaatregelen vast door de fragmentatie van het besluitvormingsproces en een overwicht van de korte termijn op de lange termijn door een waardesysteem dat onze huidige levenswijze bevoordeelt ten nadele van de toekomstige generaties.

1.2.7 Modellen voor duurzame ontwikkeling

Modellen zijn min of meer vereenvoudigde voorstellingen van de relaties tussen de elementen van een systeem. Het rapport gebruikt drie verschillende types van modellen:

Deel 2 van het rapport legt de nadruk op enkele oorzakelijke verbanden tussen indicatoren van duurzame ontwikkeling. Het gebruikt een vereenvoudigd model dat de kapitaalstromen en -voorraden in drie categorieën onderverdeelt: druk, toestanden en antwoorden. De antwoorden komen van de institutionele component om de effecten van de druk op de kapitaalvoorraden te beoordelen. Figuur 1.3 en het begin van deel 2 stellen de verbanden tussen die concepten voor.

De rol van de instellingen om "antwoorden" aan te brengen wordt algemeen voorgesteld in figuur 1.1. Om een beeld te geven van de werking van de federale institutionele component, wordt het federale beleid voor duurzame ontwikkeling in vijf etappes opgedeeld (zie tabel 1.3).

Deel 4 van het rapport verwijst naar een model van geïntegreerde systeemanalyse dat betrekking heeft op het duurzame beheer van de kapitaalvoorraden. Met dat driehoeksmodel (zie figuur 1.2) kunnen alternatieve scenario's gemaakt worden over de substituties tussen voorraden. Het model helpt de lezer de mogelijke toekomst te verkennen op basis van de veelheid aan toekomstvisies die bestaan bij de actoren van duurzame ontwikkeling. Het dient als omkadering om beslissingsscenario's uit te schrijven die rekening houden met de talrijke menselijke gevoeligheden voor de risico's die de drie kapitaalcategorieën lopen. Die scenario's stellen verschillende types van besluitvorming voor die de toekomstige evolutie en substitutie daarvan beïnvloeden.

Uiteraard wordt geen enkel model als "het beste" beschouwd. Ze zijn belangrijk omdat ze complementair zijn en een globaal beeld geven van de samenhang tussen de verschillende vraagstukken inzake duurzame ontwikkeling, zowel voor het verleden als de toekomst. Die verschillende modellen zullen in de toekomst trouwens geïntegreerd moeten worden in een globaal systematisch analysekader. Zo'n kader is er nog niet, maar de combinatie van de modellen in dit rapport tekent al de contouren af voor het toekomstige werk van de equipe op dit terrein.

1icis = International Centre for Integrative Sudies. Een model is een vereenvoudigde voorstelling van de relaties tussen de elementen van een systeem. Het hier gebruikte model is ook geïnspireerd op Bossel H. (1999). Earth at a Crossroads. Paths to a Sustainable Future. Cambridge: University press.

2 Zie oeso (2001). Développement durable: les grandes questions. Parijs: oeso. blz. 36 en 37.

3Er zijn voorbeelden van grenzen aan de exploitatiemogelijkheden van menselijk kapitaal. Grenzen worden meestal verduidelijkt voor het milieukapitaal, wat past in de recente bewustwording en wetenschappelijke werken daarover, zoals bv. over de milieugebruiksruimte. Dat concept verwijst naar de gelijke rechten van elke wereldburger om een deel van het gemeenschappelijk milieupatrimonium te gebruiken.

4De Verklaring van Rio is het meest synthetische beleidsdocument dat deze vn-Conferentie goedkeurde en dat de procedure van duurzame ontwikkeling inleidde (en niet enkel het concept) op het internationaal toneel.

6In diplomatieke taal betekent een beginsel "in aanmerking nemen": aanvaarden het aandachtig te onderzoeken, maar zonder er zich toe te verbinden het toe te passen.

7"Duurzame ontwikkeling beantwoordt aan de noden van vandaag zonder de mogelijkheid van de toekomstige generaties om aan hun eigen behoeften te voldoen, in gevaar te brengen." wced (1990) Onze Aarde Morgen. Tielt: Lannoo. blz. 60.

8Sociale billijkheid is een toestand waarin iedereen over dezelfde aanvangskansen beschikt. Clerc D. (1997). Dictionnaire des questions économiques et sociales. Parijs: Atelier/Editions Ouvrières. blz. 56. "L'équité ne doit pas être confondue avec l'égalité. L'équité implique que chacun dispose des mêmes atouts. L'égalité qu'il en fasse le même usage".

9In vn-context betekent "ontwikkeling" zowel de sociale als economische ontwikkeling.

11Thill G. en Warrant F. (1998) citeren B. Nocolescu in Plaidoyer pour des universités citoyennes et responsables. blz. 98 Presses universitaires de Namur. Volgens dezelfde auteurs is:

11i) de pluri- of multidisciplinariteit de studie van een gemeenschappelijk voorwerp in verschillende disciplines op hetzelfde moment en

11ii) de interdisciplinariteit een samenwerking tussen autonome wetenschappelijke disciplines.

13De economische doeltreffendheid is de toewijzing van de productiefactoren die de grootst mogelijke nuttigheid verlenen aan alle producenten en consumenten.

14De ecologische veerkracht is de mogelijkheid om zijn oorspronkelijke toestand (vorm) terug te vinden na een schok of de mogelijkheid tot regeneratie en weerstand tegen druk.

16De ecologische billijkheid is de toestand waarin iedereen over hetzelfde recht beschikt om een deel van het gemeenschappelijk milieupatrimonium te gebruiken.

18D. Bourg. (2002) Principe de précaution, mode d'emploi. Revue Sciences humaines, Dossier Société du risque: fantasmes et réalité. Nr. 124, 2/2002 blz. 28.

19De tekst van het Aarhusverdrag is beschikbaar op de site:
http://www.mem.dk/aarhus-conference/issues/public-participation/ppartikler.htm.

20com (2001)428. Europese governance: een witboek. Brussel: Europese Commissie. blz. 11.

23eu (2002). Communication of the Commission on impact assessment. com(2002)276 final.

24Een openbaar onderzoek van twee maanden en de adviezen van een reeks raadgevende organen hebben aanleiding gegeven tot het wijzigen van zo'n derde van de tekst.

25Société Wallonne de l'évaluation et de la prospective, Charte fondatrice goedgekeurd tijdens de Algemene Vergadering van 29/4/2000. Punt 2.2.

26Krachtens de programmawet van 30/12/2001 werd dit rapport tegen 31/12/2002 opgesteld.

27vn (2001). Implementing Agenda 21. Report of the Secretary-General. New York. Economische en Sociale Raad. 19/12/2001 e/cn-17/2002/pc.2/7.